II OSK 790/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 48/12 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 48/12 oddalił skargę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13.06.2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 923/11, uchylającym decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2009 r., nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] (znak: [...]), umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku mieszkalnego przy ul. R. w W. oraz wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny ww. budynku: uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku przeprowadzonych w dniu 24 lutego 2009 r. przez przedstawiciela PINB dla m.st. Warszawy czynności kontrolnych stwierdzono, że na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. R. w W. wykonano trzy maszty antenowe stalowe, ruszt pod urządzenia technologiczne, zasilanie elektryczne urządzeń i stacji. Ponadto ustalono, że powyższe roboty nie zostały zakończone z uwagi na brak anten sektorowych, anten radioliniowych oraz urządzeń sterujących, nadawczych i wzmacniających. Realizacja przedmiotowej inwestycji została rozpoczęta w dniu 25 października 2008 r. na podstawie złożonego w dniu 24 września 2008 r. do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia dotyczącego montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. R. w W. W protokole oględzin nr [...] ujęto, że w trakcie montowania masztów antenowych przewiercono strop nad lokalem nr [...] i nad klatką schodową w celu zbrojenia słupów fundamentowych masztów. Według złożonego do protokołu oświadczenia właścicieli lokali mieszkalnych nr [...] - tj. J. C. i Z. J. wystąpiły spękania ścian wewnętrznych i stropów na połączeniu płyt stropowych oraz nadproży okiennych w lokalu nr [...], a także na klatce schodowej. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] (znak: [...]), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotowym przedsięwzięciem inwestycyjnym oraz zobowiązał [...] Sp. z o.o. do przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę wytrzymałości stropu na obciążenie elementami stacji bazowej komórkowej [...] na dachu budynku mieszkalnego przy ul. R. w W. W dniu 1 kwietnia 2009 r. do PINB dla m.st Warszawy wpłynął wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Po przedłożeniu przez inwestora żądanej ekspertyzy technicznej, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] (znak: [...]), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., umorzył postępowanie odwoławcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1459/09 oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt: II OSK 329/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 923/11 uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W świetle stanowiska Sądu zawartego w ww. wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r. w niniejszej sprawie Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] należy traktować jako podmiot na prawach strony. Jakkolwiek organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu ww. Stowarzyszenia, to jednak przyjmował składane przez to Stowarzyszenie oświadczenia, a także doręczył temu Stowarzyszeniu decyzję pierwszoinstancyjną oraz zawiadomienie o przekazaniu odwołania Stowarzyszenia organowi II instancji, co należy uznać za dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym Stowarzyszeniu jako podmiotowi na prawach strony przysługuje również prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że będąc związany wytycznymi Sądu, rozpatrzył odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że jego kompetencje obejmują zarówno korygowanie wad prawnych orzeczeń organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W ocenie organu odwoławczego, zarzuty strony skarżącej zawarte w odwołaniu zasługują na uwzględnienie, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można mówić o wystąpieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Zasadą obowiązującą w Prawie budowanym, wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego, jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie realizacji inwestycji budowlanych. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę ustala się w oparciu o przepisy art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może jednak oznaczać obowiązek dokonania zgłoszenia w trybie i przypadkach określonych w art. 30 Prawa budowlanego, ale tylko wówczas, gdy taki obowiązek wprost wynika z powołanego art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 Prawa budowlanego. Według przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3b oraz 3c Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej (tj. w dniu 24.09.2008 r.) oraz w okresie rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji (tj. w październiku 2008 r.) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15), natomiast zgłoszeniu właściwemu organowi podlegała instalacja na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości powyżej 3 m (art. 30 ust. 1 pkt 3b) oraz urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy (art. 30 ust. 1 pkt 3c, który został uchylony z dniem 15.11.2008 r.). Organ odwoławczy wskazał, że stację bazową telefonii komórkowej wraz z realizacją masztów stabilizowanych linami, montażem anten należy zakwalifikować jako budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego. Realizacja takiego zamierzenia budowlanego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem w świetle przepisów art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie została ona zwolniona od takiego obowiązku. Ponadto wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z realizacją masztów stabilizowanych linami, montażem anten jako zamierzenie inwestycyjne wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach urządzeń budowlanych", a zatem wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stacja bazowa na budynku nie jest bowiem elementem wyposażenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, nie jest też urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie. Stanowi zatem odrębny od budynku obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie polegało wyłącznie na instalacji na istniejącym już na dachu budynku maszcie antenowym urządzeń w postaci odpowiedniego rodzaju anten, będących urządzeniami technicznymi, lecz w rzeczywistości sprowadzało się do posadowienia w obrębie dachu budynku mieszkalnego przy ul. R. w W. dwóch stalowych masztów rurowych H = 5,00 m i jednego H = 7,00 m oraz posadowienia w obrębie nadbudówki klatki schodowej projektowanego rusztu podporowego w celu instalacji systemu antenowego, co znajduje potwierdzenie w projekcie montażowo- wykonawczym stacji bazowej sporządzonym przez dr inż. A. Ż. Inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztami wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zauważył, iż inwestor przystąpił do budowy stacji telefonii komórkowej wraz z masztami na dachu budynku mieszkalnego przy ul. R. w W. na podstawie zgłoszenia z dnia 24 września 2008 r., które dotyczyło jedynie zamiaru montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji na podstawie zgłoszenia nie uzasadnia traktowania jej jako "legalną" tylko dlatego, że właściwy organ nie wniósł w trakcie postępowania zgłoszeniowego sprzeciwu. Tylko bowiem wówczas, gdyby przedmiotowa inwestycja rzeczywiście mogłaby być realizowana w oparciu o zgłoszenie, a zgłoszenie to byłoby niekompletne, to brak sprzeciwu zgłoszony w ciągu 30 dni sankcjonowałby ten brak. Jeżeli jednak inwestor dokonuje zgłoszenia inwestycji, a w rzeczywistości zakres wykonanych robót budowlanych przekracza zakres robót ujętych w zgłoszeniu, to tak dokonane zgłoszenie nie legalizuje danej inwestycji. Realizacja inwestycji budowlanej o powyższym charakterze bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę winna skutkować przeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie odpowiada prawu poprzez naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zaś konieczność przeprowadzenia postępowania we właściwym do stanu faktycznego trybie przepisów prawa materialnego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że z uwagi na to, że granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygniecie decyzji wydanej w pierwszej instancji, a organ odwoławczy – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. – nie może wyjść poza podmiotowe i przedmiotowe granice rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej, należało uchylić zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r. i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie złożyła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest - wadliwą wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b i c Prawa budowlanego poprzez odmowę uznania, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego obowiązującej w dniu dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych w zw. z § 3 pkt 1 i 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że zakres prac objętych zgłoszeniem dotyczy obiektu budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu mieszkalnego przy ul. R. w W. oraz wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny ww. budynku i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporna inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem jej realizacja bez uzyskania takiego pozwolenia winna skutkować przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanawia ogólną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 29. W przepisie tym został zawarty wyczerpujący katalog robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym w większości przypadków brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. Jeden z takich wyjątków przewiduje art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który w dacie dokonania zgłoszenia przez stronę skarżącą (24.09.2008 r.) i w dacie rozpoczęcia robót (25.10.2008 r.) stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3b i pkt 3c ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości powyżej 3 m i urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Kluczowym dla sprawy zagadnieniem było zatem, w ocenie Sądu I instancji ustalenie, czy zgłoszone przez stronę skarżącą roboty stanowią "instalowanie" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, które zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Samo pojęcie "instalacji" nie jest definiowane przepisami Prawa budowlanego. Słowo to należy zatem interpretować poprzez jego potoczne rozumienie, a przy takim rozumieniu należy sięgając do definicji słownikowych. Zgodnie z Słownikiem języka polskiego A-K, pod redakcją naukowa M. Szymczaka, PWN Warszawa, 1996 r., s. 745, pojęcie "instalować" oznacza zakładanie, montowanie urządzenia technicznego. Z kolei w Słowniku języka polskiego pod redakcją S. Dubisza tom 1, PWN Warszawa 2003 r., s. 1221, zdefiniowano "instalację (instalowanie)" jako montaż urządzenia technicznego, które polega bądź na połączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, bądź zamontowaniu danej konstrukcji na jakimś obiekcie-w tym także obiekcie budowlanym. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że instalowanie nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenie) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r., sygn. II SA/Kr 360/10 Lex nr 674224). Sąd I instancji zaznaczył, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami a zgodnie z pkt 3 przez budowle należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolno stojące maszty antenowe czy fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zgłoszenia inwestora z dnia 24 września 2009 r. był zamiar montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku mieszkalnego Wspólnoty Mieszkańców R. Natomiast z projektu montażowo – wykonawczego stacji bazowej dołączonego do przedmiotowego zgłoszenia wynika, że w ramach projektowanej inwestycji przewiduje się posadowienie w obrębie dachu budynku dwóch stalowych masztów rurowych H = 5,0 m i jednego H = 7,0 m oraz posadowienie w obrębie nadbudówki klatki schodowej projektowanego rusztu podporowego, jak również instalacje projektowanego systemu antenowego (pkt 1.8 projektu). Stalowy ruszt wsporczy oparty zostanie na czterech projektowanych słupkach żelbetowych, wykonanych z betonu. Pręty zbrojenia głównego kotwione będą w konstrukcji nośnej budynku za pomoc ładunków foliowych z żywicą (pkt 5.1 projektu). Maszty 5,0 metrowe podparto dwoma zastrzałami w kierunkach do siebie prostopadłych, maszt 7,0 metrowy z uwagi na brak miejsca został podparty zastrzałami o rozstawie kątowym 70 º (pkt 5.2 projektu). Na dachu budynku przy ul. R. w W. nie istnieje maszt na którym miałaby nastąpić instalacja anten, chodzi więc o nowy obiekt wraz z antenami, będącymi instalacjami nie usytuowanymi bezpośrednio na dachu. W kontekście postanowień zarówno art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego obiekt objęty zgłoszeniem ma charakter obiektu budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył, że skoro sporna inwestycja nie ogranicza się do montażu anten i urządzeń na budynku, lecz obejmuje również wykonanie masztów stalowych i rusztu pod urządzenia technologiczne, a jednocześnie posadowienie masztu wiąże się z ingerencją w konstrukcję dachu, to takich robót w ocenie Sądu I instancji nie można uznać za instalowanie urządzeń na obiekcie budowlanym, lecz jest to wykonanie budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/07 Lex nr 919884, o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji, natomiast roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu. Zatem, w ocenie Sądu I instancji trafnie organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przedmiotową inwestycję należy traktować, jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 48 Prawa budowlanego. Bowiem zakres planowanych, a następnie realizowanych bez pozwolenia na budowę robót wykraczał poza zakres określony w art. 29 Prawa budowlanego, czyli robót na wykonywanie których nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie polegał bowiem jedynie na instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym, ale obejmował większy zakres realizacji prac budowlanych, co w konsekwencji prowadziło do konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Procedura zgłoszeniowa nie była w tym przypadku dopuszczalna, a tym samym skuteczna i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/09 LEX nr 574343). Sąd I instancji wskazał, że w zaistniałej zatem sytuacji, zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia o charakterze reformacyjnym (art. 138 § 1 K.p.a.) prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 K.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Sąd I instancji zaznaczył, że zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył uczestnik postępowania i zaskarżając wyrok w całości zarzucił w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest: - wadliwą wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uznania, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym, - niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dniu dokonanie zgłoszenia wykonania robót budowlanych w zw. z 48 Prawa budowlanego poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że na wykonanie przez skarżącą spółkę robót budowlanych konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że przedmiotową inwestycję należy traktować jako samowolę budowlaną, - niezastosowaniu przez WSA w Warszawie dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy art. 7 i 8 kpa. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącego. Zdaniem uczestnika WSA w Warszawie niesłusznie skupił się na dostosowaniu definicji słowa "instalowanie" do przepisów prawa budowlanego, pomijając jednocześnie wskazane przez skarżącą spółkę podstawy prawne do uznania, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane nie stanowiły budowli, dla której wykonania konieczne byłoby uzyskanie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zgodnie z informacjami zawartymi w projekcie montażowo-wykonawczym stacji bazowej, inwestor zainstalował na dachu budynku konstrukcje wsporcze pod urządzenia antenowe w postaci masztów rurowych podpartych zastrzałami, nie zaś jak twierdzi MWINB masztów stabilizowanych linami. Zgodnie z § 3 pkt 9 masztem antenowym nazywać można antenową konstrukcję wsporczą, z odciągami. Rozporządzenie w brzmieniu powołanym wprowadzało określenie w par. 3 pkt 1 antenowej konstrukcji wsporczej – konstrukcji wsporczej anten i urządzeń radiowych. Na takiej konstrukcji stanowiącej jedynie nośnik dla urządzeń, inwestor dokonał instalacji anten, czyli urządzeń na obiektach budowlanych powyżej 3m. Błędne zakwalifikowanie robót wykonanych przez inwestora związane z odniesieniem się przez Sąd głównie do definicji pojęć "instalowanie" i "budowla" doprowadziło do wniosku, że przedmiotowe roboty nie mogły zostać wykonane na podstawie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. W związku z tym, że anteny i urządzenia radiowe nie mogą funkcjonować bez odpowiedniej konstrukcji wsporczej, dlatego na dachu budynku zainstalowana została dla ich potrzeb antenowa konstrukcja wsporcza, której nie można zakwalifikować jako budowli. WSA w Warszawie nie odniósł się do wskazanych przez spółkę nieprawidłowości popełnionych przez organ w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 6 września 2014 r. Stowarzyszenie wskazało, że ukształtowana jest linia orzecznicza w kwestii zakwalifikowania całości techniczno-użytkowej stacji bazowej do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit b w zw. z art. 3 pkt 3 oraz 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Trafnie więc organ stwierdził, że przedmiotową inwestycję należy traktować, jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie stanowisko inwestora, że ocena wykonanych robót następuje na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów jest sprzeczna z orzecznictwem, gdzie nawet wyrok NSA z dnia 10 lipca 2013 r. zapadł już w odniesieniu do stanu po zmianie ustawy w roku 2010 gdzie wprowadzono pojęcie instalacji urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Stacja bazowa jako całość stanowi obiekt budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które to zarzuty okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez WSA w Warszawie dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy art. 7 i 8 kpa, wskazanego jako zarzut naruszenia prawa materialnego, wywieść należało, że zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Nie można bowiem zarzucić naruszenia sądowi administracyjnemu przepisów, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż sąd administracyjny nie stosuje tych norm, jego kognicja ogranicza się do kontrolowania zastosowania ich przez organ administracji. Za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia przepisów art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1b oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust.1 Prawa budowlanego ustanawia zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 29 Prawa budowlanego, który zawiera zamknięty katalog robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt.15, w brzmieniu z daty zgłoszenia i w dacie rozpoczęcia robót budowanych stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Zgodnie natomiast z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3b i pkt 3c ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń wysokości powyżej 3m i urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy. Słusznie przyjął sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiotem robót było w istocie wykonanie budowli, na którą składała się całość będąca sumą wszystkich powiązanych ze sobą urządzeń, w tym anteny, urządzenia radiowe, odpowiednie konstrukcje wsporcze. Nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że anteny i urządzenia radiowe nie mogą funkcjonować bez konstrukcji wsporczej, w postaci masztów stalowych, rusztu pod urządzenia technologiczne. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że na dachu budynku nie istniał maszt, na którym miałby nastąpić montaż anten, zamiarem inwestycyjnym objęty zatem był nowy obiekt , wznoszony od podstaw, którego posadowienie łączy się nadto z ingerencją w konstrukcję dachu. W tej sytuacji nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zamierzeniem inwestora było w istocie wykonanie budowli, stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego. Sąd I instancji zasadnie zatem wskazał, że zamierzenie inwestycyjne wykracza poza wymogi zawarte w art. 29, art. 30 ust. 1 pkt 3b i pkt 3c Prawa budowlanego. A zatem na wykonanie robót niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28ust.1 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy nie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego, w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, doprowadzić w konsekwencji musiało to do wniosku, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, z tą różnicą że w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należało, iż dopiero od wyników ponownie przeprowadzonego postępowania zależeć będzie ocena, czy kontrolowane roboty wykonywane były w warunkach art. 48, czy też 50, 51Pprawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszenie wykonania planowanych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te wykonywane były w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Każdy z przypadków, w których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, a zostały wykonane roboty budowlane, będące budową, wymagające pozwolenia na budowę, powinien być rozpatrywany indywidualnie i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń powinny zapadać decyzje, na podstawie których przepisów rozpatrywać sprawę( por. Prawo budowlane- Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego, Wydawnictwo LexisNexis Polska sp. z o.o. w Warszawie 2012r, str. 479, 480 ). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.