II GSK 1779/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 407/12 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R.S. 86 (osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 407/12 po rozpoznaniu skargi R.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy R.S. (skarżący), utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ wskazał, że skarżący zalega ze składkami z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej: - na ubezpieczenie społeczne za okres: listopad 2004, kwiecień 2005, luty – kwiecień 2006, w kwocie 1513,45 zł; - na ubezpieczenie zdrowotne za okres: marzec 2005, luty –kwiecień 2006 w kwocie 529,59 zł; - na Fundusz Pracy za okres marzec 2005, luty – kwiecień 2006 w kwocie 107, 86 zł. Przedstawiając sytuację materialno – rodzinną skarżącego ZUS stwierdził, że wraz z żoną prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 7,44 ha, podlegając z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników. We wspólnym gospodarstwie pozostaje również troje dzieci w wieku 22, 21 i 14 lat. Dwoje starszych dzieci studiuje, najmłodsze jest uczniem gimnazjum. Organ ustalił, że rodzina skarżącego objęta była pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w zakresie dożywiania oraz zasiłku okresowego i celowego. Pismem z dnia 29 września 2011 r. OPS w Z. potwierdził, że wysokość pomocy finansowej udzielonej w ostatnich trzech latach wyniosła łącznie 3 837,19 zł. Skarżący pobiera zasiłek rodzinny na małoletnie dziecko w wysokości 91 zł. Rodzina skarżącego korzysta również z pomocy świadczonej przez CARITAS w postaci artykułów żywnościowych. Ponadto organ ustalił, że w okresie od dnia 1 września 2010 r. do dnia 7 czerwca 2011 r. skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Podstawowym źródłem dochodu rodziny, jest gospodarstwo rolne, z którego produkcja jest przeznaczona przede wszystkim na potrzeby własne. W roku 2010 skarżący otrzymał dopłaty w wysokości 9688,12 zł. Skarżący wyjaśnił, że uprawia jedynie grunty rolne o pow. 3 ha, natomiast 1,5 ha jest zalesione i służą do pozyskiwania drewna na opał. Na podstawie decyzji Wójta Gminy w Z. z dnia 29 września 2011 r. o udzieleniu pomocy rodzinie w formie świadczenia na zakup żywności ustalono, że łączny dochód 5 osobowej rodziny wyniósł 1397,97 zł, czyli 279,59 zł na osobę. Organ ponadto wskazał na szereg zobowiązań finansowych skarżącego wobec rodziny i znajomych, oraz zobowiązań z tytułu: KRUS na kwotę 4 239 zł, ubezpieczenia OC rolników i budynków w kwocie 390 zł; nieopłaconej energii 294 zł; kredytów i pożyczek w bankach w wysokości ok. 11 300 zł, spłacanych na bieżąco miesięcznie w wysokości około 460 zł. Z oświadczeń skarżącego wynikało, że wysokość wydatków związanych z utrzymaniem wynosiły 195 zł miesięcznie za gaz i energię, 120 zł miesięcznie za telefon i internet. Ponadto skarżący wskazał, że jego małżonka jak i on sam i jego córka posiadają problemy zdrowotne, których leczenie wymaga poniesienia kosztów. Oświadczenia o stanie zdrowia nie zostało poparte żadnymi zaświadczeniami lekarskimi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych analizując sytuację majątkową oraz rodzinną skarżącego pod kątem przesłanek umorzenia zaległości wynikających z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwana dalej u.s.u.s.) oraz ewentualne perspektywy tej sytuacji – nie stwierdził podstaw do umorzenia wnioskowanych zaległości. Skarżący nie wykazał, że nie jest w stanie opłacić zaległości. Organ wskazał, że ważny interes osoby zobowiązanej jest zależny od jej sytuacji majątkowej i nie ma podstaw aby twierdzić, że pomimo posiadania znacznego majątku w postaci nieruchomości, istnieją podstawy do uznania, że skoro wnioskodawca nie jest w stanie uiścić wymaganych należności ze środków bieżących, to ważny interes strony przemawia za ich umorzeniem. Organ stwierdził, że nie było możliwe ustalenie wysokości dochodów wnioskodawcy, gdyż pomimo dwukrotnego wezwania o przedłożenie zaświadczenia o wysokości dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, skarżący ograniczał się do wypełnienia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym. Oświadczenia odnośnie wysokości dochodów osiąganych z prowadzonego gospodarstwa były, zdaniem organu, sprzeczne. W jednym wskazywał, że osiąga dochód w wysokości 300 – 500 zł miesięcznie, a w innym, że uzyskuje dochód w wysokości 300 zł. Natomiast w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym jako dochód z tego źródła wskazał 0 zł. W jednym z oświadczeń stwierdził, że nie sprzedaje płodów rolnych w ostatnich 2-3 latach. Skarżący nie podał także, że wydzierżawił część posiadanych nieruchomości. Zdaniem organu zobowiązany dysponuje majątkiem pozwalającym na pozyskanie środków z ewentualnej sprzedaży nieużytkowanych rolniczo nieruchomości, celem zaspokojenia obciążających go zaległości wobec ZUS. Podkreślił, że w posiadaniu wnioskodawcy znajduje się 15 działek, ujętych w czterech księgach wieczystych. Analizując treść decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa z dnia 17 grudnia 2010 r., wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ZUS stwierdził, że zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności obszarowej powierzchnia wynosiła 5,23 ha, co nie koresponduje z zadeklarowaną na potrzeby postępowania wszczętego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, powierzchnią gospodarstwa. Organ wskazał, że pomimo zwolnień z egzekucji środków pieniężnych obejmujących kwotę 2 585,40 stanowiących wierzytelność z rachunku bankowego, skarżący nie uregulował dobrowolnie żadnej kwoty należności. Organ stwierdził, że skarżący powołując się na trudną sytuację majątkową, która zagraża jego egzystencji, jednocześnie wskazywał regularne zaspokajanie potrzeb dalece wykraczających poza minimum egzystencji, tj. edukację dzieci w zakresie szkolnictwa wyższego, zakup pomocy naukowych w postaci laptopa oraz regularną spłatę licznych rat kredytów i pożyczek. Skarżący deklaruje również zamiar zaciągania kolejnych zobowiązań cywilnoprawnych, przy jednoczesnym założeniu, że ciążące na nim zobowiązania wobec ZUS zostaną umorzone. Organ zatem nie uznał twierdzeń wnioskodawcy o niemożności uregulowania ciążących na nim zobowiązań za wiarygodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylając, w wyniku skargi wniesionej przez R.S., zaskarżoną decyzję ZUS oraz poprzedzająca ją decyzję wskazał na wstępie, że podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest art. 28 u.s.u.s. Przepis ten daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (ust. 1-3). Ponadto Sąd wskazał na istnienie przepisu, który daje możliwość umorzenia składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis zostały sformułowane w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej: rozporządzenie MGPiPS. Sąd stwierdził, że dla oceny, czy zachodzi uzasadnienie dla umorzenia składek organ ma obowiązek brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych, o czym stanowi art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Aby ten obowiązek wykonać, organ musi na wstępie dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej i jednocześnie mieć na uwadze zasadę ogólną postępowania administracyjnego określoną w art. 7 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że organ, mimo, że ustalił, że rodzina skarżącego korzysta z pomocy OPS w Z., w zakresie zasiłku okresowego i zasiłku celowego, nie ocenił tego faktu i nie nadał mu żadnego znaczenia, przez co nie ocenił i nie rozważył czy wniosek o umorzenie należności byłby zgodny z interesem publicznym. Organ wydając decyzję uznaniową, a taki charakter ma decyzja wydana w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ma obowiązek kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art. 7 k.p.a.). Przepis ten przesądza, że interes społeczny jak i słuszny interes obywatela podlegają równorzędnej ochronie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a.) co uzasadnia stwierdzenie, iż Sąd I instancji w sposób nienależyty sprawuje kontrolę legalności administracji publicznej, poprzez wadliwe i bezzasadne przyjęcie wynikające z przeoczenia Sądu – sprzeczne z faktycznym uzasadnieniem decyzji – iż organ nie ocenił i nadał żadnego znaczenia faktowi, że zobowiązany otrzymywał pomoc z OPS w Z. oraz nie rozważył czy wniosek o umorzenie należności byłby zgodny z interesem publicznym, a także, iż organ nie dokonał (w domyśle) wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu precyzyjnych wskazań, co do dalszego postępowania. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię, tj. § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia faktu, iż w tym przepisie szczególnym, całkowicie przesunięto ciężar dowodu na zobowiązanego, czyli wnioskodawcę, poprzez użycie określenia "jeżeli zobowiązany wykaże". W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy lub sytuację rodzinną jego zobowiązanie względem skarżącego winno być umorzone – co jednoznacznie wskazywano w uzasadnieniu decyzji, lecz nie zostało to całkowicie dostrzeżone przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu kasator podniósł, że problem interesu publicznego był rozważany przez organ w decyzji z dnia 27 grudnia 2011 r. W decyzji tej wskazano, że zasadą powinno być uiszczanie zobowiązań stanowiących podstawowe źródło dochodów budżetowych, z których realizowane są cele ogólnospołeczne. Organ stwierdził, że wszystkie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek powinny być rozpatrywane nie tylko w kontekście sytuacji finansowej zobowiązanego, ale także w odniesieniu do bieżącego stanu finansów ubezpieczeń społecznych. ZUS wskazał, że nie istnieją podstawy prawne nakazujące, aby w przypadku kiedy zobowiązany otrzymuje pomoc z ośrodka pomocy społecznej, wydawać decyzję umarzającą zaległości. Zdaniem organu uczynienie tej okoliczności jako głównej przyczyny uchylenia jest niczym nieuzasadnione. Organ ponadto podniósł, że dokonał analizy wszystkich zgromadzonych dowodów i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, stwierdzając, że ocena wszystkich okoliczności wyklucza zakwalifikowanie zaległości skarżącego do umorzenia. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego organ podkreślił, że prawodawca w § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. całkowicie przesunął ciężar dowodu istnienia przesłanek do umorzenia na zobowiązanego. Sąd powinien zatem skupić się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie tylko na błędach organu, ale również na twierdzeniach podnoszonych przez skarżącego. Sąd I instancji przytoczył co prawda argumentację organu co do braku przesłanek do umorzenia, jednakże nie nadał jej żadnego znaczenia. Ograniczył się jedynie do oceny działań i ustaleń ZUS, z całkowitym pominięciem kontekstu wynikającego z działań wnioskodawcy. Zdaniem organu Sąd w pierwszej kolejności winien zwrócić uwagę na okoliczność, że skarżący nie wykazał stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej przemawiającej za umorzeniem, a nie na rozważaniu czy organ odniósł się do interesu publicznego. Zdaniem organu brak przesłanki podstawowej, czyli nie wykazanie przez skarżącego okoliczności głównych do umorzenia, czynią całkowicie bezprzedmiotowe odwoływanie się przez Sąd I instancji do przesłanek typu interes społeczny lub interes obywateli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.S. wniósł o jej oddalenie, podzielając rozważania Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04, M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392, oraz z dnia 7 września 2004 r., FSK 102/04, LEX nr 142407). To wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien dokładnie określać naruszony przepis prawa ( z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeśli podział taki występuje) oraz wskazywać na czym konkretnie polegało podnoszone naruszenie. Zarzut naruszenia prawa materialnego, podobnie jak zarzut naruszenia prawa procesowego, powinien zostać uzasadniony (art. 176). Ponadto należy zwrócić uwagę, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011r. w przedmiocie odmowy umorzenia R.S. składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Przechodząc do oceny zarzutu postawionego w pkt 1 skargi kasacyjnej należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07). Ponadto taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie ( por. wyroku NSA z 11 stycznia 2006r., II GSK 332/05, LEX 193380, z 30 sierpnia 2006r., II OSK 1109/05, LEX 266425). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wskazane w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. elementy konstrukcyjne, ponadto wyjaśnia w sposób dostatecznie jasny – pozwalający sądowi kasacyjnemu na kontrolę instancyjną w zakresie tego poglądu, a stronie na wdanie się w spór, dlaczego uznano, że zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu. WSA wskazał, że uchylenie to było konsekwencją niewyważenia w zaskarżonej decyzji, będącej decyzją uznaniową z jednej strony ważnego interesu osoby zobowiązanej, a z drugiej strony interesu społecznego, zwłaszcza, w związku z faktem, że skarżący wraz z rodziną korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Wnoszący skargę kasacyjną zwalcza ten pogląd Sądu pierwszej instancji, wskazując, że wyraził w decyzjach inne stanowisko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może to stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda skarżący kasacyjnie wskazał również na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., lecz przepis ten ma charakter ogólny i dotyczy wszystkich naruszeń procedury. Jak wskazuje B. Gruszczyński (w "Skarga kasacyjna w postępowaniu przed Naczelnym Sadem Administracyjnym" ZNSA 2005, nr 1 ) "błędne oddalenie skargi podobnie jak jej błędne uwzględnienie, nie polega samo w sobie na błędnym zastosowaniu art. 145 albo art. 151 p.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym wcześniej, a mianowicie w fazie kontroli decyzji poprzedzającej fazę wydania orzeczenia." Zatem organ, chcąc zwalczyć stanowisko sądu pierwszej instancji oprócz tych dwóch ogólnych przepisów powinien wskazać również inne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, lub administracyjnego, które sąd naruszył. Z tych już przyczyn zarzut postawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej - dokonania wadliwej kontroli legalności decyzji administracyjnej ze względu na uchybienie treści art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. nie mógł zostać podzielony. Niezależnie od tego, ustosunkowując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy zauważyć , że odniesienie się przez organ do kwestii interesu społecznego tylko w decyzji wydanej w pierwszej instancji nie było wystarczające. Oczywiste jest, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie polega tylko na podjęciu dwóch rozstrzygnięć przez dwa organy różnych stopni. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Tego rozważenia, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w zaskarżonej decyzji zabrakło. Tymczasem, jeśli chodzi o kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnym o charakterze uznaniowym, to już w pierwszym roku funkcjonowania sądownictwa administracyjnego poddano weryfikacji dotychczasowe rozumienie uznania administracyjnego jako uzależnioną jedynie od woli organu administracji możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie kojarzy się ją z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/91 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Podkreślano w nim, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., co oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. W następnych latach nie budziła już wątpliwości dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności decyzji uznaniowych w oparciu o kryterium optymalnego godzenia interesu indywidualnego i społecznego (np. przegląd orzecznictwa i doktryny zamieszczony przez G. Łaszczycę, A. Martysza i A. Matana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I, Lex 2007, wyd. II - komentarz do art. 7 k.p.a.). Uznaniowy charakter mają również decyzje wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s., co jest powszechnie uznawane w orzecznictwie (początkowo Sądu Najwyższego, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że sformułowana w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyroki z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 451167). Z kolei w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) NSA wskazał, że "(...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej". Zatem trafne jest, zwalczane w skardze kasacyjnej, stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę – z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów, podejmując decyzję w tym zakresie organ musi zatem wyważyć oba interesy. Słusznie natomiast autor skargi kasacyjnej wskazał na uchybienie WSA w R. polegające na braku precyzyjnych wskazań, co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Takich osobno wyodrębnionych wskazań brak jest w zaskarżonym wyroku. Jednak, jak w każdym przypadku stawiania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna powinna wskazywać ich istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie uczyniono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem z treści uzasadnienia Sądu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wyważyć ważny interes strony oraz interes publiczny, biorąc pod uwagę fakt korzystania przez skarżącego z rodziną z pomocy społecznej. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego – tj. błędnej wykładni § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia faktu, iż w tym przepisie szczególnym, całkowicie przesunięto ciężar dowodu na zobowiązanego, czyli wnioskodawcę, poprzez użycie określenia "jeżeli zobowiązany wykaże". Mimo niewskazania w zarzucie - jednostki redakcyjnej paragrafu trzeciego rozporządzenia, z treści tego zarzutu wynika, że chodzi o ustęp pierwszy, w którym zawarto ww. sformułowanie "jeżeli zobowiązany wykaże". W dalszym jednak ciągu, wobec zredagowania tego zarzutu w sposób nieodpowiadający warunkom wskazanym na wstępie niniejszych rozważań (albowiem § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS zawiera trzy punkty, zawierające odrębne normy prawne), nie można stwierdzić, z naruszeniem której z tych norm kasator wiąże uchybienie Sądu pierwszej instancji. Już z tego powodu zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS w sposób sprzeczny z jego treścią, w szczególności nie uczynił tego na stronie 10 uzasadnienia, wskazywanej w skardze kasacyjnej. WSA przytoczył dosłowne brzmienie tego przepisu na stronie 8 uzasadnienia. Natomiast na stronie 10 Sąd zobowiązał organ do wspomnianego wcześniej wyważenia interesu indywidualnego i społecznego przy wydawaniu decyzji uznaniowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaprezentowano w istocie polemikę z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji (która, co wcześniej wskazano, nie zasługuje na uwzględnienie) oraz z oceną stanu faktycznego sprawy, a nie z dokonaną wykładnią § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. W wyroku z dnia 17 listopada 2005r.( sygn. akt II OSK 209/05 Lex 206991) NSA wyraził pogląd, który skład orzekający w całości podziela: "Zawarta w skardze kasacyjnej odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia przepisów postępowania uchybionych przez Sąd i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. i tym samym nie daje podstaw do jej uwzględnienia." Z tych też przyczyn zarzut sformułowany jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego należało uznać za chybiony. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.