II OSK 2928/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 201/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Sygnatura akt II OSK 2928/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., w sprawie II SA/Gd 201/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółki z o. o. w O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 6 października 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim wpłynęło zgłoszenie [...] Spółki z o.o. w O., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej wraz z montażem stalowej konstrukcji wsporczej niezwiązanej trwale z gruntem, na działce nr [...] w miejscowości U., gmina P.. W zgłoszeniu określono, że tablica reklamowa wykonana jest w formie konstrukcji stalowej, szkieletowej, przykręconej do ułożonych na gruncie prefabrykowanych płyt betonowych. Wymiary tablicy są następujące: powierzchnia graficzna - 8 m (wysokość) x 24 m (szerokość), wysokość całkowita - 10,80 m. Starosta Gdański decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej wraz z montażem stalowej konstrukcji wsporczej niezwiązanej trwale z gruntem, na działce nr [...] w miejscowości U., gmina P. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana konstrukcja, z uwagi na rozmiary i lokalizację na otwartym terenie, narażona jest znacząco na działanie wiatru, przez co może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Według organu, w sprawie zastosowanie ma art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Od decyzji Starosty Gdańskiego [...] Spółka z o.o. w O. złożyła odwołanie. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na inne powody wniesienia sprzeciwu, niż wynikające z tej decyzji. Wojewoda ustalił, że przedmiotowa tablica reklamowa będzie wykonana w formie konstrukcji stalowej, szkieletowej, przykręconej do ułożonych na gruncie prefabrykowanych płyt. Organ odwoławczy zacytował art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wskazał, że instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu tego przepisu dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Jeśli konstrukcja wsporcza wraz z płótnem banerowym jest instalowana do podstawy fundamentowej, to taki sposób montażu nie wymaga pozwolenia na budowę, a wystarczające jest zgłoszenie w trybie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast samo posadowienie podstawy fundamentowej, która jest elementem niezbędnym dla zamontowania całości nośnika reklamowego, wymaga pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn w niniejszej sprawie zastosowanie miał przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Na decyzję Wojewody Pomorskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła [...] Spółka z o.o. w O. (funkcjonująca wskutek zmiany firmy [...] Spółki z o.o. w O.). Skarżąca domagała się uchylenia decyzji obu instancji. W skardze skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; art. 8 k.p.a. - ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa; art. 10 § 1 k.p.a. – ponieważ organ wyższego stopnia wydając decyzję naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, gdyż przed wydaniem decyzji nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. – ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodowej, w uzasadnieniu decyzji, nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a – gdyż organ odwoławczy w istocie wydał decyzję nową, opartą o inny przepis prawa materialnego; art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne uznanie stóp fundamentowych popierających przedmiotowe urządzenie na samodzielne budowle; art. 32 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane – poprzez nieuwzględnienie faktu, że sprzeciw został wniesiony po upływie 30 dni od daty doręczenia organowi zgłoszenia. Skarżąca stwierdziła, że zgłoszenia dokonano w dniu 6 października 2009 r., sprzeciw został doręczony stronie dopiero w dniu 9 listopada 2009 r., a więc już po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Również decyzja organu odwoławczego wydana została już po upływie terminu przysługującego do rozpoczęcia robót i tym samym jest ona bezpodstawna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy rozstrzygając sprawę zgłoszenia dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 5 i 6 ustawy - Prawo budowlane. Sąd zacytował treść art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a następnie wskazał, że wobec zarzutu skargi, należało rozważyć kwestię zachowania terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu oraz niespornych okoliczności sprawy, zgłoszenie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 6 października 2009 r., decyzja zawierająca sprzeciw wydana została w dniu [...] października 2009 r., nadano ją w urzędzie pocztowym dnia 23 października 2009 r., podjęta zaś została przez skarżącą spółkę w dniu 9 listopada 2009 r. Termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu jest terminem materialnoprawnym, maksymalnym, po upływie którego właściwy organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie, a inwestor uzyskuje prawo rozpoczęcia robót budowlanych (budowy) objętych zgłoszeniem. Niemniej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje rozbieżność poglądów co do tego czy w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane właściwy organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie, czy również doręczyć ją stronie, jak wynikałoby to z treści art. 110, 111 i 129 § 2 k.p.a. Prezentowane jest także stanowisko, zgodnie z którym organ administracji powinien w terminie 30 dni wydać decyzję o sprzeciwie i nadać ją w polskim urzędzie pocztowym. Sąd, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że podziela te poglądy, które stoją na stanowisku, że termin do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest zachowany, gdy w tym terminie wydano decyzję zawierającą sprzeciw. Takiemu stanowisku nie stoi na przeszkodzie treść art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Brzmienie przepisu wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie sytuacje: wydanie decyzji i związanie organu wydaną decyzją od określonej chwili (powiązanej z czynnością). Nie wynika jednak z tego przepisu, by ustawodawca pozbawił znaczenia prawnego fakt wydania decyzji, co zresztą pozostałoby w sprzeczności z innymi przepisami kodeksu, normującymi na przykład terminy załatwienia spraw, nieuzależniające terminowości od daty doręczenia decyzji. O doniosłości prawnej daty wydania decyzji stanowi również obowiązek nałożony na organy administracji publicznej w art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), bowiem organ ma obowiązek orzekania na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że aktualnych na dzień wydania decyzji. Idąc dalej, również sądy administracyjne dokonują kontroli legalności indywidualnych aktów administracyjnych, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie z daty jego doręczenia. Sąd wyjaśnił, że za takim stanowiskiem przemawia wykładnia celowościowa art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Dochowanie lub brak dochowania przez właściwy organ terminu do wniesienia sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 30 dni decyzji o sprzeciwie, termin utraty kompetencji do wydania przedmiotowej decyzji nie byłby w istocie oznaczony, gdyż organ administracji nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. Zachowanie terminu, o którym mowa w art. 30 ust., 5 byłoby zatem uzależnione nie od organu administracji lecz od działania placówek pocztowych operatora publicznego, a często stron postępowania, którym zależałoby na opóźnieniu odbioru przesyłki. Tymczasem właściwy organ administracji, będący adresatem normy prawnej, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wiążą się z jego działaniem. Jeżeli organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności, to dokonanie jej w ostatnim dniu przed jego upływem oznacza dochowanie terminu. Nie można nałożyć na organ administracji obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma on bezpośredniego wpływu. Takim obowiązkiem jest obowiązek zachowania terminu do dokonania czynności, którego upływ następuje w momencie nieprzewidywalnym dla organu. Sąd ocenił, że powyższe stanowisko ma znaczenie również dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem decyzja Starosty Powiatowego w Pruszczu Gdańskim wydana została w terminie 30 dni, a dokładnie piętnastego dnia od daty dokonania (doręczenia organowi) przedmiotowego zgłoszenia. Ponadto, fakt wydania decyzji potwierdza niezwłoczne nadanie przesyłki w urzędzie pocztowym, które zresztą również miało miejsce przed upływem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Nie badając przyczyn, które spowodowały znaczne opóźnienie w odbiorze przesyłki nadanej dnia 23 października 2009 r., a podjętej przez Spółkę dopiero w dniu 9 listopada 2009 r. (nie wynika z potwierdzenia odbioru, żeby przedmiotowa przesyłka była awizowana), Sąd stwierdził zachowanie przez organ architektoniczno – budowlany terminu do wniesienia sprzeciwu, skutkiem wydania decyzji przed upływem 30 dni. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia było to czy budowę objętą opisanym zgłoszeniem należy zaliczyć do kategorii objętych koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podzielił również w tej kwestii stanowisko organu odwoławczego, co do ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budowy urządzenia reklamowego objętego niniejszym zgłoszeniem. Co do zasady, według art. 28 Prawa budowlanego, inwestor przed realizacją robót budowlanych obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane generalnie podlegają kontroli i reglamentacji organu architektoniczno - budowlanego, przy czym tryb zgłoszeniowy przewidziany w art. 30 Prawa budowlanego ma charakter wyjątku od zasady określonej w art. 28 tej ustawy. Przedmiotowy nośnik reklamowy osadzony jest metalowymi wspornikami, jak to ustalono, na podstawie fundamentowej z prefabrykowanych płyt betonowym. Skarżąca spółka ocenia tak opisane roboty budowlane jako "instalację tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem". Tymczasem o tym czy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem czy nie, decyduje technologia wykonania prefabrykowanego fundamentu, związanego z podłożem i zapewniającego bezpieczeństwo konstrukcji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wojewódzki stwierdził, że o tym czy urządzenie jest trwale związane z gruntem, świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, istotne bowiem jest to czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a więc w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu. Podzielając przedstawione poglądy Sąd przyjął, że sposób powiązania z gruntem spornej konstrukcji ocenić trzeba jako trwały. Według treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że cytowany przepis ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a więc niebędących budowlą. Instalowanie urządzeń reklamowych ,według art. 29 ust. 2 pkt 6, obejmuje tylko takie roboty budowlane, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc nie polegają na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 7, pod pojęciem robót budowlanych rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowa opisana w zgłoszeniu i przedstawiona na dołączonym do niego rysunku - wolnostojąca tablica reklamowa wykonana w formie konstrukcji stalowej, szkieletowej, przykręconej do ułożonych na gruncie prefabrykowanych płyt betonowych, przemawia za oceną, że jest to budowa urządzenia reklamowego wolnostojącego, trwale związanego z gruntem, stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, trafnie ocenił organ odwoławczy, że budowa objęta zgłoszeniem nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ustawy -Prawo budowlane, szczególnie wobec tego, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są wymienione enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja. Tak więc przedmiotowy obiekt podlegał reżimowi określonemu w art. 28, to zaś czyniło zasadnym sprzeciw na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Wojewoda Pomorski prawidłowo ustalił stan faktyczny, w takim zakresie, jaki był niezbędny dla rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, wyczerpująco przedstawiające stanowisko faktyczne i prawne, pozostaje w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie błędnie, przytaczając art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ uzasadnił, że pozwolenia na budowę wymagałoby posadowienie samej podstawy fundamentowej urządzenia reklamowego w sytuacji, gdy całość przedmiotowego urządzenia stanowi budowlę, jednakże naruszenie w tym zakresie art. 107 § 3 k.p.a., w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro trafnie przedmiot zgłoszenia uznany został za wymagający pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 138 § 1 k.p.a. przez to, że utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który wniósł sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5, aczkolwiek błędnie zastosował przepis art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. W administracyjnym toku instancji sprawa jest więc rozstrzygnięta dwukrotnie, a organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli zasadności i prawidłowości decyzji pierwszej instancji. W kontrolowanej sprawie podstawą prawną obu rozstrzygnięć był przepis art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie odnoszącym się do sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń, których skutkiem było, poza wniesieniem sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5, nieuwzględnienie obowiązku określonego w ust. 6. Organ odwoławczy, będący również organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, odmiennie ocenił zebrany w pierwszej instancji materiał dowodowy, czego wyrazem było zaakceptowanie prawnej konieczności wniesienia sprzeciwu lecz z przyczyny określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów, nie była to "nowa" decyzja, jak zarzuca się w skardze, ponieważ utrzymując w mocy sprzeciw wniesiony w terminie przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy w istocie aprobuje jego konieczność, chociaż ustala inną przyczynę sprzeciwu, obligatoryjną według art. 30 ust. 6, a nie fakultatywną określoną w ust. 7. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd uznał za uzasadniony o tyle, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tego przepisu postępowania nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem okoliczności niniejszej sprawy nie były sporne, a nadto były stronie znane. [...] Spółka z o.o. w O. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2012 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a to: - art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że data wniesienia sprzeciwu jest datą wydania decyzji; - art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż wniesienie urządzenia reklamowego będącego przedmiotem zgłoszenia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę; 2. naruszenie przepisów postępowania t.j. -art. 6 k.p.a. poprzez uznanie istnienia definicji pojęcia trwałego związania z gruntem opartej na parametrach wielkości i masy obiektu budowlanego; -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie prawa organu odwoławczego do odmiennej merytorycznej oceny dokonanego zgłoszenia przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że do kompetencji organu należy ocena czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem. Zdaniem skarżącej, ocena istnienia trwałego związania z gruntem wyłącznie na podstawie tekstów wyroków sądów administracyjnych, bez odniesienia się do obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowi działanie sprzeczne z zasadami prawa, w szczególności z treścią art. 6 k.p.a. Spółka nie zgodziła się również z prezentowanym stanowiskiem co do tego, ażeby fakt trwałego związania z gruntem łączyć z wielkością i wagą urządzenia reklamowego. Uzasadniając naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane Spółka wskazała, że dla zachowania terminu 30 - dniowego, o którym mowa w tym przepisie, organ musi nie tylko wydać decyzję, ale również doręczyć ją inwestorowi. Taka wykładnia została przedstawiona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. w sprawie II GPS 4/08. Skarżąca wskazała także, że w okolicznościach niniejszej sporawy organ nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem przepis ten mówi o utrzymaniu w mocy decyzji, a nie jej sentencji. A zatem, rozstrzygnięcie potwierdzające wniesienie sprzeciwu, przy zastosowaniu odmiennej podstawy prawnej i odmiennego uzasadnienia, musi być uznane za rozstrzygnięcie reformatoryjne i winno być oparte o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności, nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, którego to naruszenia skarżąca upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż organy administracji zachowały ustawowy, 30 - dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Rację ma Sąd wojewódzki, że na tle regulacji zawartej w tym przepisie występują rozbieżności. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są bowiem odmienne stanowiska. Stosownie do jednego z nich, termin ten jest zachowany wówczas, gdy decyzja zawierająca sprzeciw zostanie doręczona stronie w ciągu 30 dni od daty dokonania zgłoszenia (m.in. wyrok NSA z 17 grudnia 2009 r., II OSK 1957/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wielu orzeczeniach przyjęto odmiennie, że termin 30-dniowy, to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w urzędzie pocztowym zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, Lex nr 555017). Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, termin do zgłoszenia sprzeciwu, to termin, w którym organ administracji powinien nie tylko wydać decyzje, ale także doręczyć ją inwestorowi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ww. stanowiska skarżącej Spółki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że 30 - dniowy termin na wniesienie sprzeciwu zostanie zachowany, jeżeli organ w tym terminie wyda rozstrzygnięcie i nada go w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Za taką wykładnią omawianego przepisu, a konkretnie pojęcia: "wniesienie, w drodze decyzji, sprzeciwu", przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa. Nie ulega wątpliwości, że omawiany 30-dniowy termin jest terminem prawa materialnego. Co więcej, po tym terminie organ architektoniczno – budowlany traci uprawnienia do wniesienia sprzeciwu. W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze zwolennikami ww. poglądu, iż skoro niedochowanie terminu rodzi tak dotkliwe konsekwencje prawne, to wniesienie (niewniesienie) sprzeciwu musi wynikać jedynie z działania lub zaniechania organu administracji. Przyjęcie za obowiązującą wykładnię prowadzącą do konieczności doręczenia decyzji w omawianym terminie, prowadzi do sytuacji, w której organ architektoniczno – budowlany, mimo wydania decyzji w ww. terminie, uzależniony byłby od działania placówki pocztowej a także nader często od samego inwestora, który nie podejmując przesyłki przez okres 14 dni doprowadza do maksymalnego wydłużenia terminu doręczenia w trybie art. 44 § 1 - 5 k.p.a. Taka sytuacja prowadziłaby także do niepewności obrotu i sytuacji prawnej po stronie organu. Nie może bowiem ujść uwadze, że organ, który jest adresatem normy prawnej, musi wiedzieć jakie skutki prawne wywołało jego działanie. A zatem, jeżeli organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności, to dokonane jej także w ostatnim dniu jest równoznaczne z zachowaniem tego terminu. Za taką wykładnią przemawia również to, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie zawiera wyraźnego powiązania zachowania przez organ omawianego terminu z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego nakazu, to – biorąc pod uwagę jego racjonalność - zawarłby taki zapis, tak jak uczynił to w innych ustawach, np. ustawie z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach [(Dz.U. Nr 51, poz. 297, ze zm., (tak też NSA w wyroku z dnia 22 października 2013 r. II OSK 166/13, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 808/11, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl)]. Prezentowanemu wyżej stanowisku nie stoi na przeszkodzie pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. w sprawie II GSP 4/08. Sam skarżący kasacyjnie zauważył, że pogląd prezentowany w tym orzeczeniu został wyrażony na tle art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że jest to stanowisko prezentowane w orzecznictwie, którym Sąd w niniejszej sprawie nie jest związany. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu został przez Starostę Poznańskiego zachowany. Zgłoszenie w przedmiocie wykonania robót budowlanych wpłynęło do organu w dniu 6 października 2009 r., a decyzja zawierająca sprzeciw została wydana przez Starostę Poznańskiego [...] października 2009 r., a nadana została w urzędzie pocztowym 23 października 2009 r. W związku z powyższym, należy uznać za niezasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił również stanowiska skarżącego kasacyjnie, co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Naruszenia tego skarżący upatruje w wadliwym uznaniu przez ten Sąd, że wzniesienie urządzenia reklamowego będącego przedmiotem zgłoszenia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący prezentuje przy tym odmienne od Sądu wojewódzkiego stanowisko, co do tego czy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem. W tym zakresie, w chwili obecnej prezentowany jest jednolity pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przyjmuje się wszak, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego można wyróżnić 2 rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszych należy zaliczyć budowle wymienione art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i są to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Do drugiej grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe wymienione jako budowlane w art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, na realizację których wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia. Jednocześnie, użycie przez ustawodawcę zwrotu "instalacja" do określenia robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wskazuje, że roboty budowlane polegające na instalowaniu odnosi się jedynie do instalowania na innych obiektach budowlanych (tak też NSA w wyroku z dnia 3 września 2009 r., II OSK 1331/08). Jedynie te ostatnie zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Kwalifikacja danego urządzenia reklamowego jako budowli niewątpliwie należy do organu architektoniczno - budowlanego i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej winno się ono odbywać, m.in. poprzez ocenę jego parametrów technicznych i związania z gruntem. W orzecznictwie wyrażany był już wielokrotnie pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Żaden z przepisów ustawy - Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Wyznacznikami tego czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to czy posadowione jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (por. wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08). W tej sytuacji, prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że budowla opisana w zgłoszeniu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji zasadnie organy administracji zgłosiły sprzeciw do zamiaru jego realizacji. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja o znacznych rozmiarach: 11 m wys., 24 m dł. i 1,5 do 4,5 m. szer., a rozmiary samej planszy z płótna banerowego wynoszą 8,09 m x 24 m. Z uwagi na rozmiary konstrukcji niewątpliwie będzie ona wymagała trwałego związania z gruntem, co uzasadnia prawidłowość oceny, że inwestycja ta nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, nie naruszył również art. 6 k.p.a. Trudno bowiem w uzasadnieniu stanowiska Sądu doszukać się twierdzenia, jakoby istniała legalna definicja "trwałego związania z gruntem". Sąd dokonując wykładni, której nie podziela skarżąca Spółka, odniósł się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ujednolicenie w ten sposób pewnych niezdefiniowanych pojęć jest w pełni akceptowane w literaturze prawa. Obowiązkiem Sądu była bowiem ocena – w ramach kontroli legalności wydanej decyzji – czy organy prawidłowo uznały konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Dla zajęcia stanowiska z tym zakresie Sąd zobligowany był do dokonania wykładni pojęcia: "instalacja" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz "budowla" i obowiązek ten został wykonany prawidłowo. I wreszcie nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował prawo organu odwoławczego do odmiennej merytorycznej oceny wniesienia sprzeciwu, przy jednoczesnym utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Jak trafnie przypomniał Sąd wojewódzki, zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, organy administracji mają obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, ale ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej (tak też Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz wyd. 11 strona 84). Przedmiotem niniejszego postępowania było zgłoszenie zamiaru wykonania urządzenia reklamowego. Organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania tych robót. Zadaniem organu odwoławczego, wobec wniesienia odwołania, była ocena czy planowany zamiar inwestycyjny należy do przedsięwzięć, które zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Uznanie przez organ odwoławczy konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez organ pierwszej instancji, nie uzasadnia twierdzenia o zmianie przedmiotu sprawy i naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w decyzji organu pierwszej instancji, w istocie wskazuje na konieczność utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego – w petitum decyzji – zawierałoby bowiem taką samą treść. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej, co do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Konkludując, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.