VIII SA/Wa 481/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "Kolegium" lub "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 w związku z art. 156 § 1 punkt 2, art. 158 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją SKO w R. z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2007 r. o skierowaniu J. S. do Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (zwanym dalej: "DPS") na pobyt stały i ustaleniu odpłatności za pobyt w kwocie [...] zł. miesięcznie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: W dniu [...] stycznia 2011 r. do SKO wpłynął wniosek H. S. (dalej "skarżący") o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R., mocą której J. S. został skierowany do domu pomocy społecznej i ustalono mu miesięczną opłatę za ten pobyt. Skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: - art. 54 ustęp 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2008, Nr 115, poz. 728, zwana dalej "u.p.s.") przez przyjęcie, że J. S. przysługiwało prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej, - art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez pominięcie skarżącego jako strony w postępowaniu, pomimo iż późniejszymi decyzjami został on obciążony odpłatnością za pobyt ojca w DPS, - art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zaniedbanie obowiązkowi wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakim kierował się organ, wydając decyzję. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że posiada odpowiednie warunki lokalowe, aby opiekować się ojcem, specjalnie w tym celu przeprowadził się do W., wspólnie to z nim ustalił, a umieszczenie ojca w DPS nastąpiło z inicjatywy brata. Ponadto zarzucił, że nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania o umieszczenie ojca w domu pomocy społecznej, nie otrzymał stosownej decyzji, co w sposób rażący narusza jego prawa jako strony, zgodnie z art. 28 k.p.a. Zostały również naruszone ogólne przepisy postępowania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. SKO, działając na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącego stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o skierowaniu J. S. do domu pomocy społecznej i ustaleniu odpłatności za pobyt. Kolegium wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzorczym, w którym organ ma obowiązek zbadać, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Organ ustalił, że J. S. urodził się [...] października 1922 r., a więc w dacie kierowania go do domu pomocy społecznej miał [...] lat. Z zaświadczenia lekarskiego wydanego w dniu [...] sierpnia 2007 r. wynika, że został on zakwalifikowany do objęcia pomocą w postaci skierowania do domu pomocy społecznej z racji podeszłego wieku, który jest jedną z przesłanek wymienionych w art. 54 ustęp 1 u.p.s. Dlatego nie można mówić, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, bowiem w ocenie organu ma ono miejsce wtedy, gdy wbrew przesłankom, wynikającym z przepisu prawa, nadano stronie uprawnienia lub obciążono ją obowiązkiem. Jednocześnie Kolegium uznało, że skarżący, jako syn J. S., winien od początku znać warunki odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 221/11. Zdaniem Kolegium w sprawie doszło do naruszenia art. 59 ustęp 1 u.p.s. i art. 61 u.p.s., ponieważ decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nie wskazuje osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt J. S. w domu pomocy społecznej, nie ustala przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnego zwolnienia, stosownie do art. 64 u.p.s. Kolegium zauważyło również, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia wznowienie postępowania i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Jednak stwierdzenie chociażby jednej z przesłanek nieważnościowych stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. J. S. zwrócił się do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że przebywa w DPS od [...] marca 2009 r. Wcześniej przebywał tam w okresie od [...] marca 2006 r. do [...] maja 2007 r., kiedy to zrezygnował z pobytu, ponieważ syn H. S. obiecał, że się nim zajmie. Jednak nie dotrzymał obietnicy, dlatego J. S. wynajął mieszkanie w kamienicy przy ul. Ż. [...] w R., gdzie były trudne warunki lokalowe (ogrzewanie piecem węglowym, brak ciepłej wody, wc). Ze względu na wiek ([...] lat) oraz pogarszający się stan zdrowia (wymaga całodobowej opieki i pomocy lekarskiej), J. S. zdecydował po raz drugi ubiegać się o skierowanie do DPS. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest dla niego krzywdzące. Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podniosło, że w myśl art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ale musi to być rażące naruszenie prawa, przez co w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumie się sytuację, w której treść decyzji pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tym, zdaniem Kolegium, okoliczność, iż skarżący, będący stroną postępowania w sprawie o skierowanie i ustalenie odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, nie brał udziału w tym postępowaniu i nie został wskazany jako strona w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., wprawdzie narusza art. 59 i art. 61 ustęp 1 u.p.s., jednak to naruszenie nie ma charakteru rażącego (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 133/97, niepubl.). Okoliczność ta jest wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a., uzasadniającą wznowienie postępowania. Jednak naruszenie przepisów uzasadniających wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., stąd decyzję SKO z dnia [...] lutego 2012 r. należało uchylić i wobec zastosowania nieprawidłowego trybu postępowania orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. S., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 59 i art. 61 u.p.s. oraz przepisów postępowania: art. 6-7, art. 9 i art. 28 k.p.a. W piśmie procesowym, stanowiącym załącznik do protokołu, pełnomocnik skarżącego zgłosił zarzut nieważności czynności dokonanej przez uczestnika J. S., polegającą na wystąpieniu z wnioskiem o umieszczenie w domu pomocy społecznej z uwagi na występującą u niego od 30 lat [...]. W związku z tą chorobą nie jest on w stanie świadomie i racjonalnie podejmować decyzji dotyczących jego spraw, a nadto bardzo często zmienia podejmowane przez siebie decyzje. Skarżący w dniu [...] października 2012 r. złożył w Sądzie Okręgowym w R. wniosek o całkowite ubezwłasnowolnienie swojego ojca J. S.. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie i powołało się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał, że SKO ponownie rozpoznając sprawę zasadnie uchyliło zaskarżoną decyzję oraz orzekło merytorycznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zapisaną w art. 16 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., wskazanego we wniosku skarżącego, jeśli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie 3 elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r., I OSK 1729/07, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, z dnia 25.09.2007 r., II OSK 1111/06, z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726), jak również gdy stwierdzone naruszenie prawa, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 17.04.1996 r., III SA 565/95 i z dnia 20.06.1995 r., III ARN 22/9, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd podziela argumentację SKO zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o skierowaniu J. S. do domu pomocy społecznej. Skarżący, jako zstępny J. S. i ewentualnie zobowiązany z art. 61 u.p.s. winien od początku znać warunki odpłatności za pobyt ojca w DPS. Na tę istotną okoliczność wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 221/11, w którym uchylił decyzję z dnia [...] września 2010 r. ustalającą zobowiązanie H. S. z tytułu odpłatności za pobyt J. S. w DPS za okres od [...] marca 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd dokonał wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, z których wynika, iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Jednak nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego jest naruszeniem prawa, będącym podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania, a nie rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Nie jest wręcz dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, np. zaistnienie podstawy z art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a. nie może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1637/11, LEX nr 1109978, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2060/10, LEX nr 1121194). Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyroki NSA z dnia: 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109, z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 538/11, LEX nr 1113273, z dnia 26 stycznia 2012 r., I OSK 920/11, LEX nr 1126285, z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 157/11, LEX nr 1120605). Tymczasem w przedmiotowej sprawie naruszenie przez organ przepisów postępowania, polegające na pominięciu - na etapie wydawania decyzji o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej – jej doręczenia osobom z kręgu zobowiązanych z art. 61 ustęp 1 u.p.s. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tylko wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a., a jednocześnie jest wynikiem wykładni sądowej szeregu przepisów z tego zakresu, dokonanych w wyroku z dnia 4 października 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 221/11. W związku z tym SKO, rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniosku J. S., zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w skardze również nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., co zostało wskazane już w decyzji SKO z dnia [...] lutego 2012 r., a czego skarżący wówczas nie kwestionował. Wprawdzie w zakres "rażącego naruszenia prawa" może wchodzić również rażące naruszenie norm prawa procesowego, ale jedynie takie, które przekładają się w konsekwencji na kwalifikowane wady materialne wydanej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 marca 2011 r., II SA/GL 878/10, LEX nr 993107). W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że jeżeli naruszenie prawa procesowego, polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, nie musi skutkować nawet uchyleniem decyzji (gdy strona nie wykaże, aby między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy), tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że naruszenie takie stanowi rażące naruszenie prawa procesowego, którego konsekwencją jest nieważność decyzji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2011 r., II SA/Kr 1499/10, LEX nr 993249). Powyższej oceny Sądu nie zmienia zarzut skarżącego wskazany w piśmie procesowym z dnia [...] października 2012 r., iż J. S. cierpi na chorobę [...], przez co nieświadomie i nieracjonalnie podejmuje decyzje, które następnie są zmieniane. Nie ma również znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczność, że skarżący w dniu [...] października 2012 r. złożył wniosek do Sądu Okręgowego w R. o ubezwłasnowolnienie ojca z uwagi na jego chorobę [...]. Powyższe okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a więc brak jest podstaw do jej uchylenia. Kolegium, orzekając merytorycznie na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dokonało wszechstronnej i pełnej oceny materiału dowodowego. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.