II OSK 1675/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 391/12 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz J. C. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 391/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wydania J. C. pozwolenia na broń palną myśliwską. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 28 lipca 2011 r. J. C. złożył do Komendanta Stołecznego Policji wniosek o wydanie mu pozwolenia na broń palną myśliwską. W toku prowadzonego postępowania organ ten ustalił, że przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Żoliborza toczy się postępowanie karne o popełnienie przez wnioskodawcę czynu z art. 270 § 1 k.k., art. 87 § 1 k.k.s. oraz art. 258 § 1 k.k. (sygn. akt IV K 1692/06). Mając na względzie, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.), pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, tj. osobom skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu lub zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Komendant Stołeczny Policji uznał, iż rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania J. C. pozwolenia na broń palną myśliwską uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania karnego i dlatego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy karnej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zażaleniu na powyższe postanowienie, wniesionym do Komendanta Głównego Policji, J. C. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a) ustawy o broni i amunicji oraz prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, iż z obowiązującej regulacji art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nie można wyprowadzić wniosku, iż rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej wniosku strony o wydanie pozwolenia na broń palną zależy od mającego zapaść w przyszłości rozstrzygnięcia w sprawie karnej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, uznając za słuszne stwierdzenie, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania J. C. pozwolenia na broń palną myśliwską uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania karnego. Komendant Główny Policji podkreślił, że ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) zmieniono między innymi treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni amunicji i zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń nie może uzyskać osoba, w szczególności, skazana za przestępstwo umyślne. Skoro zatem wobec wnioskodawcy toczy się postępowanie karne o przestępstwa umyślne, to wynik tego postępowania ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania mu pozwolenia na broń, a tym samym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zastosowanie norm prawa materialnego. Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy wskazał przepis art. 19 ust. 1 a cyt. ustawy (w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 5 stycznia 2011 r.), zgodnie z którym jeśli postępowanie karne o przestępstwo, wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b, toczy się przeciwko osobie, która posiada już pozwolenie na broń, to Policja może takiej osobie odebrać broń i amunicję oraz dokumenty potwierdzające legalność jej posiadania - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków w celu niezbędnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki mając na względzie słuszny interes strony postępowania, a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące nie uzależniają wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Żoliborza, - naruszenie prawa materialnego, poprzez pominięcie art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) w związku z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy znowelizowany przepis wskazuje obowiązek stosowania przez organ administracji państwowej konstytucyjnej zasady "domniemania niewinności". W motywach skargi podniesiono, że stanowisko organów orzekających co do zasadności zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń podważa zasadę legalizmu i praworządności. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W rozpatrywanej sprawie ww. związek przyczynowy pomiędzy toczącym się postępowaniem karnym a ustawowym obowiązkiem wydania rozstrzygnięcia przez Komendanta Głównego Policji nie istnieje, co oznacza, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. W ocenie Sądu, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej ponieważ przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, LEX nr 47266). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych ww. zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (v. wyroki NSA: z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). Z kolei w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (v. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II – komentarz do art. 97 k.p.a). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. W sytuacji, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zaakceptować wyprowadzonego przez organ poglądu, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na broń, toczące się wobec wnioskodawcy postępowanie karne o przestępstwo z art. 270 § 1 k.k., art. 87 § 1 k.k.s. oraz art. 258 § 1 k.k. stanowi kwestię prejudycjalną, stanowiącą podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Analiza przyczyn obligatoryjnej odmowy wydania pozwolenia na broń w świetle ustawy o broni i amunicji upoważnia do stwierdzenia, że zostały one enumeratywnie wymienione w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Inaczej mówiąc, przepis ten zawiera wyczerpujący i zamknięty wykaz przesłanek odmowy wydania pozwolenia na broń, które wiążą organy administracji publicznej, przy czym - w ocenie Sądu - jest to świadomy i racjonalny zabieg ustawodawcy. Za takim poglądem przemawia zwłaszcza analiza prawnoporównawcza treści art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy - w brzmieniu sprzed, i po nowelizacji ustawy o broni i amunicji. Ustawodawca po nowelizacji ustawy, "zrezygnował" z obowiązującej wcześniej zasady, że pozwolenia na broń nie wydaje się również osobom "wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw" wymienionych w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Taki stan, w ocenie Sądu, oznacza, że organy administracji nie mogą w sposób dowolny zmieniać woli ustawodawcy poprzez odmowę wydawania pozwolenia na broń poza wyraźnymi przypadkami przewidzianymi w ustawie lub stosowania takich instytucji prawnych, które pozwalałyby na obejście ustanowionych przepisów prawnych. Stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na broń palną, gdyż brak rozstrzygnięcia ww. sprawy karnej uniemożliwia zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, w tym zwłaszcza w materialnoprawnych przepisach ustawy o broni i amunicji. Nie ma zatem podstaw, w ocenie Sądu, do zastosowania w okolicznościach kontrolowanej sprawy instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych przez organy Policji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowiska organu nie uzasadnia również brzmienie art. 19 ust. 1 a znowelizowanej ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym Policja może odebrać broń osobie, przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwo wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Regulacja ta świadczy jedynie o tym, że ustawodawca odrębnie potraktował osoby, które już posiadają pozwolenie na broń, a którym w przypadku toczącego się postępowania o określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy przestępstwa można odebrać broń (na czas oznaczony – do trzech lat), od osób ubiegających się o wydanie pozwolenia na broń. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy była odmowa wydania pozwolenia na broń w opisanej wyżej sytuacji, to wówczas niewątpliwie kwestia ta znalazłaby odpowiednie odzwierciedlenie w prawie pozytywnym. Dlatego też, zdaniem Sądu, brak ostatecznego rozstrzygnięcia sądu karnego, co podniósł skarżący zarówno w zażaleniu, jak i w skierowanej do Sądu skardze, nie uniemożliwia rozpoznania sprawy administracyjnej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Komendant Główny Policji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż pomiędzy prowadzonym przeciwko J. C. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Żoliborza postępowaniem o popełnienie czynu z art. 270 § 1 k.k., art. 87 § 1 k.k.s. i art. 258 § 1 k.k., a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich nie występuje zależność, o jakiej mowa w przywołanym wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z czym niezasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) wydanie pozwolenia na broń uzależnione jest od niekaralności za przestępstwo popełnione umyślne, natomiast wynik toczącej się sprawy karnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasator zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" stanowi zagadnienie o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 612/10, LEX nr 675381). Zagadnieniem wstępnym jest tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II SA/Kr 49/08 LEX nr 499886). W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej stosunek zależności zachodzi. Na podstawie przepisu prawa materialnego, art. 15 ust. 1 pkt 6 a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na broń zobligowany jest do ustalenia m.in. faktu niekaralności za przestępstwo popełnione umyślnie. Od poczynionych ustaleń uzależniony jest sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, mianowicie może zostać rozstrzygnięta odmienne w przypadku prawomocnego skazania skarżącego za zarzucany mu czyn, jak również w przypadku uniewinnienia go od zarzutu jego popełnienia. Zatem wynik prowadzonego postępowania karnego ma decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sądu karnego, a rozstrzygnięciem organów Policji. Wskazano, że do dnia 10 marca 2011 r. art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, stanowił, iż pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Prowadzenie postępowania karnego o przestępstwo wymienione wprost w tym przepisie, a więc o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, nie uzasadniało zawieszenia postępowania, albowiem przepis nakazywał w takiej sytuacji prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia. Także w razie prowadzenia postępowania karnego o przestępstwo nie wymienione w treści przywołanego przepisu, brak było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w toku postępowania o wydanie pozwolenia na broń było istnienie uzasadnionej obawy użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa publicznego (wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1696/07, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 320/10). Przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji w aktualnym brzmieniu stanowi, iż pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. W oparciu o analizę treści przywołanej powyżej regulacji skarżący stwierdził, iż samoistną przesłanką odmowy wydania pozwolenia na broń, jest nie tylko zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, ale również okoliczność skazania za przestępstwa wymienione w punktach a i b. "Przesłanki zagrożenie dla siebie, porządku i bezpieczeństwa publicznego nie muszą występować łącznie, lecz każda z nich może stanowić oddzielną przesłankę cofnięcia pozwolenia na broń. Podobnie rzecz się ma z przesłankami zawartymi w pkt a) i w pkt b), które nie muszą występować łącznie z przesłankami "zagrożenie dla siebie, porządku i bezpieczeństwa publicznego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1818/11, LEX nr 1114277). Odnosząc się do nowelizacji art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, skarżący kasacyjnie stwierdził, że intencją ustawodawcy dokonującego zmiany przesłanek odmowy wydania pozwolenia na broń, nie było uzależnienie cofnięcia pozwolenia na broń bądź o odmowy jego wydania od prowadzenia postępowania karnego przed jego prawomocnym zakończeniem, ale aby do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego nie dochodziło do rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie przyznania uprawnienia do posiadania broni lub jego cofnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie kontestuje stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku, w realiach niniejszej sprawy, jakiegokolwiek przepisu, w tym zwłaszcza prawa materialnego w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525, ze późn. zm.; zwanej dalej "ustawą o broni i amunicji"), uzasadniającego pogląd, że do czasu rozstrzygnięcia postępowania karnego, które toczy się przeciwko stronie postępowania administracyjnego, organ ma obowiązek, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesić postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na broń palną. Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bezzasadny. Kontrolując legalność zakażonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Istota problemu oraz sporu między stronami w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia czy w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na broń, prowadzonym na podstawie ustawy o broni i amunicji w wersji, jaką nadała brzmienie przepisowi art. 15 ust. 1 pkt 6 nowelizacja ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195), toczące się wobec strony postępowanie karne za przestępstwo umyślne, stanowi kwestię prejudycjalną. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz: 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej między zagadnieniem wstępnym a toczącym się postępowaniem, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (por.: wyroki NSA: z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). Elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Do kompetencji organu należy niewątpliwie ustalenie występowania tego związku przyczynowego. Ponadto związek ten powinien być bezpośredni (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 462-463). Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, iż związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W świetle zarysowanych rozważań, co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować wyprowadzonego przez organ poglądu, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na broń, toczące się wobec wnioskodawcy postępowanie karne o przestępstwo z art. z art. 270 § 1 k.k., art. 87 § 1 k.k.s. oraz art. 258 § 1 k.k., stanowi zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną). Posiadanie i używanie broni palnej stanowi w polskim systemie prawnym sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Prawo do posiadania broni nie należy do praw jednostki gwarantowanych w Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa podmiotowego. Dostęp obywatela do broni poddany jest istotnym, zasadniczym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przymusu, jak i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/10, niepubl.; z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 97/05, Lex Nr 201345). Przesłanki normatywne obligatoryjnej odmowy wydania pozwolenia na broń w świetle ustawy o broni i amunicji zostały określone enumeratywnie w art. 15 ust. 1 ustawy. Przepis ten zawiera wyczerpujący i zamknięty katalog przesłanek odmowy wydania broni, które wiążą organy administracji publicznej. Ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) została zmieniona m.in. treść art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z jego obecnym brzmieniem obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r. pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo: – przeciwko życiu i zdrowiu, – przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo, gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Analiza treści normatywnej postanowień art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy - w brzmieniu sprzed, i po nowelizacji ustawy o broni i amunicji jednoznacznie wskazuje, że zmienił się istotnie zakres normowania dotyczący osób skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie niektórych przestępstw. O ile przed dniem 10 marca 2011 r. pozwolenia na broń obligatoryjnie nie wydawało się osobom, co do których istniała uzasadniona obawa, że mogły użyć broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności zaś skazanym prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie tych przestępstw, o tyle po nowelizacji tego przepisu, zakres negatywnych przesłanek podmiotowych został jednoznacznie doprecyzowany i zawężony. Dotychczasowe brzmienie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji dotyczyło osób, "co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw". Stosowanie tego przepisu w praktyce budziło wiele kontrowersji. Wynikały one głównie z otwartego katalogu zachowań, które można było uznać za uzasadniające obawę użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Prawomocne skazanie za określone przestępstwa lub prowadzenie postępowania karnego o takie przestępstwa było wyliczeniem jedynie przykładowym. Po nowelizacji z 2011 r. katalog przesłanek związanych z karalnością niewątpliwie został doprecyzowany. Uznać trzeba, że jest on szeroki, obejmuje bowiem skazanie za wszystkie umyślne przestępstwa i przestępstwa skarbowe oraz sporą grupę przestępstw nieumyślnych. Wyeliminowano natomiast przesłankę toczącego się przeciw danej osobie postępowania karnego, ewidentnie sprzeczną z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności (por. A. Herzog, Ustawa o broni i amunicji po nowelizacji, "Prokuratura i Prawo" 2011., nr 10, s. 64). Obecne brzmienie postanowień art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o obroni i amunicji koresponduje z treścią dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. UE L.91.256.51, 2008.179.5), a konkretnie z art. 5 lit. b tej dyrektywy, który stanowi, że bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego. Wyrok skazujący za popełnione umyślnie przestępstwo z użyciem przemocy uznaje się za element wskazujący na takie zagrożenie. Państwo członkowskie może zaś wycofać pozwolenie na posiadanie broni palnej, jeżeli nie jest już spełniony którykolwiek z warunków, na podstawie którego zostało ono wydane. Przepisy dyrektywy zawierają upoważnienie i zobowiązanie skierowane do państwa członkowskiego do wykonania wskazanych w niej celów poprzez ustanowienie stosownych przepisów powszechnie obowiązujących, a nie tylko zobowiązanie do przeniesienia jej postanowień do prawa wewnętrznego, czy też nadania dyrektywie mocy bezpośrednio obowiązującej. Tym samym skutki prawne dyrektywy należy wiązać przede wszystkim z obowiązkiem państwa do ustanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązujących zapewniających realizację celów określonych w dyrektywie. Na grunt systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej postanowienia dyrektywy zostały implementowane ustawą o broni i amunicji. Obecnie akt ten w sposób kompleksowy i zgodny z celami określonymi w dyrektywie reguluje na terenie Rzeczypospolitej Polskiej kwestie dotyczące m.in. posiadania, nabywania, używania broni palnej. Bez wątpienia "kręgosłup" prawa administracyjnego stanowią przepisy prawa materialnego, zaś przepisy postępowania, w tym zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, spełniają tylko rolę służebną (wtórną). Materialne prawo administracyjne regulując treść relacji jednostki z państwem, reprezentowanym przez organy państwa, opiera ją na autorytatywnej konkretyzacji norm tego prawa przez organ państwa. Normy materialnego prawa stanowią zatem źródło prawne regulacji interesu (obowiązku) prawnego jednostki, która podlega autorytatywnej konkretyzacji dokonywanej przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że organy administracji nie mogą dowolnie interpretować przepisów reglamentujących dostęp do broni palnej, a zwłaszcza poprzez instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego, kształtować sytuacji normatywnych wynikających z norm prawa materialnego. Na gruncie językowych dyrektyw wykładni postanowień art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, rolą właściwych organów jest ocena, czy osoba ubiegająca się o pozwolenie na posiadanie broni palnej, nie stanowi zagrożenia dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz czy nie jest skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, bądź za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo, gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Obowiązujące ujęcie normatywne postanowień art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy jednoznacznie wskazuje, że wydanie decyzji administracyjnej nie wymaga uzyskania prejudykatu. Stanowisko kasatora, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu, organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na broń palną, gdyż brak rozstrzygnięcia ww. sprawy karnej uniemożliwia zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie ma umocowania w przepisach materialnoprawnych ustawy o broni i amunicji. Dlatego nie ma podstaw normatywnych do zastosowania w realiach niniejszej sprawy instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.