II SA/Go 629/12

Dnia 18 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr 105/6/X/11 w przedmiocie ustanowienia zasad korzystania z gminnych placów zabaw I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu 6 zawierającego zapis "spożywanie napojów alkoholowych" i "palenie tytoniu" oraz punktu 8 Regulaminu korzystania z gminnych placów zabaw, stanowiącego załącznik nr 1 do w/w uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, III. w pozostałej części skargę oddala. Rada Miejska podjęła dnia [...] listopada 2011r. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę nr 105/6/X/11 w sprawie ustanowienia zasad korzystania z gminnych placów zabaw. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 stycznia 2012r., poz. 42 i weszła w życie z dniem 27 stycznia 2012r. Zgodnie z § 1 uchwały zasady korzystania z gminnych placów zabaw ustanowione zostały w formie "Regulaminu korzystania z gminnych placów zabaw", stanowiącego załącznik do uchwały. Według punktu 6 na terenie placu zabaw obowiązuje bezwzględny zakaz spożywania napojów alkoholowych, przyjmowania środków odurzających, palenia tytoniu oraz przebywania na nim osób w stanie nietrzeźwym. Punkt 8 Regulaminu natomiast stanowi, że za szkody materialne powstałe na skutek nieprawidłowego korzystania z obiektu, jego urządzeń i sprzętu odpowiadają korzystający, a w przypadku niepełnoletnich ich opiekunowie i rodzice. Skargę na uchwałę Rady Miejskiej z [...] listopada 2011r. we wskazanym wyżej zakresie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Okręgowy, w której zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa – art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na przekroczeniu przez organ upoważnienia ustawowego, którego zakres określa w/w przepis ustawy o samorządzie gminnym i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej punktu 6 i 8 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Stanowienie przez radę gminy prawa miejscowego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie regulującej określoną dziedzinę życia, zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, możliwe jest tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na gminę zadań. Nie oznacza to jednak, że Rada miała niczym nie skrępowaną swobodę w tworzeniu zaskarżonego aktu normatywnego. Ustawodawca w art. 14 ust. 2 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. W art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych zabroniono palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci. W przepisie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii przewidziana jest sankcja karna za sam fakt posiadania wbrew przepisom ustawy, środka odurzającego lub substancji psychotropowych. Powtórzenie w zaskarżonej uchwale czy też modyfikacja zapisów wskazanych ustaw, a także umieszczenie regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzenie szkody materialnej, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa uregulowana została w art. 415 kodeksu cywilnego, stanowi wyjście przez Radę Miejską ponad wytyczne zawarte w upoważnieniu i jest istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty Prokuratora za chybione i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził bowiem, że zaskarżona uchwała ustanawia zakaz spożywania alkoholu wyłącznie na placach zabaw znajdujących się na terenie Gminy, a więc zakaz ten stanowi doprecyzowanie pojęcia ustawowego, a nie stanowi jego powtórzenia czy też modyfikacji. Odnosząc się do zakazów spożywania alkoholu, palenia tytoniu i przyjmowania środków odurzających czy też odpowiedzialności za szkody materialne organ zauważył, że Regulamin jest aktem o charakterze porządkowym i celem organu było ujednolicenie i podanie do publicznej wiadomości w sposób jasny i czytelny zasad jakie obowiązują na terenie placów zabaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się w części zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "kpa") . Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Według art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej nr 105/6/X/11 z dnia [...] listopada 2011r. w sprawie ustanowienia zasad korzystania z gminnych placów zabaw. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi między innymi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 169/12). Do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należą niewątpliwie place zabaw, a więc Rada miała uprawnienie do podjęcia uchwały w zakresie zasad i trybu korzystania z nich. Jednakże bezspornie Rada Miejska, na podstawie wskazanego przepisu, nie była uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną; nie była również uprawniona do wprowadzania zakazów spożywania na terenie placów zabaw napojów alkoholowych, czy palenia tytoniu, co uczyniła stanowiąc w punktach 6 i 8 Regulaminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002r., nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W wyroku z dnia 20 maja 2008r. (sygn. akt III SA/Wr 204/08, Lex nr 507817) WSA we Wrocławiu orzekł, że naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, niedopuszczalne było zamieszczenie w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej (za szkody materialne) korzystających z obiektu, a w przypadku niepełnoletnich - ich opiekunów i rodziców, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa uregulowana została w konkretnych przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r., nr 16, poz. 93 ze zm.), tj. w art. 415, 427, 428, 430 (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt II SA/Go 225/10, Lex nr 674127). Analogicznie należy uznać, jeśli chodzi o postanowienia punktu 6 Regulaminu. Zgodnie z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007r., nr 70, poz. 473 ze zm.) zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że również na placach zabaw spożywanie alkoholu jest niedozwolone. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów, wydane przez inne podmioty. Ustawodawca, formułując delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą prawną. Rada gminy wykonująca kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w jego granicach. Nie jest natomiast upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011r., sygn. akt III SA/Wr 568/11, Lex nr 1108385). Wprowadzając w Regulaminie zakaz spożywania alkoholu na terenie placów zabaw, Rada niewątpliwie wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego, czym naruszyła omówione wyżej przepisy prawa. Odnosi się to również do ustanowionego przez Radę zakazu palenia tytoniu. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996r., nr 10, poz. 55 ze zm.) zabrania palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci. Plac zabaw bezspornie jest takim miejscem, a więc postanowienia punktu 6 Regulaminu w tym zakresie również naruszają zasady techniki prawodawczej. Zdaniem Sądu za słuszne należy uznać stanowisko skarżącego, iż zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej, w części dotyczącej punktu 6 zawierającego zapis "spożywania napojów alkoholowych" i "palenie tytoniu", podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu we wskazanym zakresie. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie skarga Prokuratora odnosząca się do zakazu zawartego w punkcie 6 Regulaminu "przyjmowania środków odurzających", którego to zakazu próżno szukać w uregulowaniach prawnych. Należy zgodzić się ze skarżącym, że już samo posiadanie środków odurzających jest zagrożone sankcją karną wskazaną w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 124 ze zm.). Jednakże ustawa nie penalizuje przyjmowania środków odurzających, a samo posiadanie, dysponowanie, dzierżenie czy trzymanie bezpośrednio przed jego zażyciem, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 stycznia 2010r. (sygn. akt V KK 363/09, Lex nr 564890) nie może być uznane za jego "posiadanie" w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Nie zasługuje więc na poparcie stanowisko skarżącego, że przyjmowanie środków odurzających wiąże się z ich uprzednim posiadaniem. Ponadto w przypadku użycia w całości środka odurzającego karanie takiej osoby za wcześniejsze posiadanie go stanowiłoby obejście zakazu karania zachowania, które z istoty swej nie jest typizowane jako czyn zabroniony. Skoro zatem zakaz przyjmowanie środków odurzających nie został uregulowany w przepisach ustawy, to zakaz przyjmowania takich środków na placach zabaw, ustanowiony przez Radę w niniejszej sprawie, nie narusza omówionego wcześniej § 137 rozporządzenia o zasadach techniki prawodawczej. Kompetencja organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się oraz określenia ustalonego porządku zachowania się w niniejszej sprawie oznacza uprawnienie Rady do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się na placach zabaw osób, które na placach tych przebywają i korzystania z nich w znaczeniu technicznym i organizacyjnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt II SA/Go 225/10, Lex nr 674127). Wprowadzenie przez Radę Miejską zakazu przyjmowania na gminnych placach zabaw środków odurzających z pewnością można uzasadnić koniecznością ochrony dzieci korzystających z placów zabaw przed demoralizacją wynikającą z obserwacji zachowań patologicznych, mogących mieć negatywny wpływ na rozwój psychiczny, a także koniecznością wyeliminowania ryzyka przyjmowania przez dzieci narkotyków. Nadto należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 72 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją, zawiera konstytucyjną zasadę ochrony rodziny oraz ochrony dziecka. Należy więc przyjąć, że ustanowienie zakazu przyjmowania na placach zabaw środków odurzających, którego ustanowienia żaden przepis nie zabrania, nie dość że mieści się w granicach "zasad i trybu" korzystania z placów zabaw, to jeszcze stanowi jeden ze sposobów realizacji wskazanej wyżej zasady, której głównym celem jest zapewnienie dziecku wychowania zarówno w sensie fizycznym, jak i moralnym. W świetle przeprowadzonych rozważań, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta w części dotyczącej punktu 6 zawierającego zapis "spożywanie napojów alkoholowych" i "palenie tytoniu" oraz punktu 8 Regulaminu korzystania z gminnych placów zabaw, stanowiącego załącznik nr 1 do w/w uchwały. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały we wskazanej części Sąd podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.