II SA/Ke 693/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz M.O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. występującego w imieniu zarządcy drogi i działającego przez pełnomocnika, uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. O. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta K. – prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr 411/17 o pow. 0,0087 ha (obr. 0004), nr 231/18 o pow. 0,0052 ha (obr. 0005), nr 189/1 o pow. 0,0090 ha (obr. 0009), przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy S. w K. na odcinku od ul. M. do ul. S. wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicznego oraz przebudową kolidującej infrastruktury niezwiązanej z budową drogi" i w całości umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] ustalającej odszkodowanie wniósł Prezydent Miasta K. występujący w imieniu zarządcy drogi i działający przez pełnomocnika podnosząc, że przed Ministrem Infrastruktury (obecnie Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) toczą się postępowania odwoławcze od dwóch decyzji Wojewody z dnia [...] stwierdzających, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nabycie przez Miasto K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 411/17 o pow. 0,0087 ha (obr. 004) i nr 189/1 o pow. 0,0090 ha (obr. 0009) oraz nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 231/18 o pow. 0,0052 ha (obr. 0005). Organ ustalił, że decyzjami z [...] i [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał ww. decyzje w mocy. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda zauważył, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa właścicielem nieruchomości, o których mowa wyżej, stało się odpowiednio Miasto K. i Skarb Państwa. Potwierdzeniem tego już w dniu wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania były decyzje Wojewody z [...] Wprawdzie nie były one ostateczne, ale organ I instancji nie powinien tej kwestii pominąć. Wojewoda wskazał, że w dniu orzekania organu II instancji wątpliwości co do stanu prawnego działek są wyjaśnione – M. O. nie był właścicielem tych działek i nie ma, w ocenie organu, przymiotu strony w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że Prezydent Miasta K. wszczynając postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, również w jego trakcie, nie zbadał dokładnie stanu prawnego działek, nie miał także wątpliwości, że skarżący był ich właścicielem. Tym samym, w ocenie Wojewody, Prezydent Miasta K. niewłaściwie wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania, orzekł i skierował decyzję do M. O. tj. osoby nie będącej stroną w sprawie. Stwierdzając brak przymiotu strony w sprawie ustalenia odszkodowania Wojewoda podniósł, że musi to skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania, co zamyka drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył M. O. zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 kpa poprzez uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, b) art. 105 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez bezzasadne umorzenie postępowania przed organem I instancji, c) art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia dowodów w celu ustalenia podmiotu będącego właścicielem działek nr 411/17, 231/18 i 189/1 położonych w K. wg. stanu na dzień [...]., d) art. 10 § 1 kpa poprzez brak wezwania skarżącego do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji przez Wojewodę, e) art. 61 § 1 kpa oraz art. 127 § 1 kpa poprzez wszczęcie postępowania odwoławczego na wniosek podmiotu nieuprawnionego (brak przymiotu strony), f) art. 28 kpa poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym w charakterze strony podmiotu, który nie posiadał przymiotu strony (brak umocowania do działania w imieniu zarządcy drogi), g) art. 33 § 2 i 33 § 3 kpa poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu bez pełnomocnictwa kierownika jednostki organizacyjnej gminy, który zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może działać wyłącznie na podstawie pełnomocnictwa wójta (prezydenta miasta), h) art. 77 i 80 kpa poprzez oparcie decyzji na dokumentach, które nie zostały ujawnione w aktach sprawy oraz pominięcie informacji wynikających z księgi wieczystej dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, i) art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia do wszystkich dowodów w sprawie, oparcie decyzji na dokumentach, które nie są ujawnione w aktach sprawy oraz brak uzasadnienia przyczyn pominięcia faktów wynikających z księgi wieczystej dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia ocenę prawidłowości wydanej decyzji, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez pozbawienie prawa do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości skarżącego jako dotychczasowego właściciela, b) art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez nie uznanie skarżącego za właściciela nieruchomości wbrew treści księgi wieczystej nr [...], c) art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony kierownika jednostki organizacyjnej gminy nie posiadającej osobowości prawnej bez pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wniósł również o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma z 9 stycznia 2011 r. w sprawie wydania wywłaszczonych nieruchomości, pisma z Urzędu Miasta K. z 8 lutego 2011 r. stanowiącego odpowiedź na ww. pismo oraz pisma z 24 stycznia 2011 r. potwierdzającego wydanie wywłaszczonych działek, na okoliczność braku zastrzeżeń organu I instancji co do tego, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, a więc stroną postępowania i "podmiotem wywłaszczonym". Rozwijając zarzut naruszenia art. 28, 61 § 1 oraz 127 § 1 kpa skarżący wskazał, że Miejski Zarząd Dróg nie mógł skutecznie wnieść odwołania gdyż jako jednostka organizacyjna nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu i nie mógł uzyskać pełnomocnictwa od Prezydenta jako zarządcy dróg, gdyż takie pełnomocnictwo może być udzielone jedynie konkretnej osobie fizycznej. W ocenie skarżącego Miejski Zarząd Dróg w K. nie jest odrębnym organem administracji rządowej ani samorządowej, a jedynie wewnętrzną jednostką organizacyjną utworzoną przez Miasto K. dla wyodrębnienia organizacyjnego określonych zadań z zakresu zarządzania drogami. Zauważył, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta złożone przez Miejski Zarząd Dróg w K. poprzez Zastępcę Dyrektora ds. Utrzymania Z.C., bez wykazania pełnomocnictwa dla tej osoby, nie powinno doprowadzić do wszczęcia postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Decyzja organu I instancji z [...] ustalająca odszkodowanie za prawo własności nieruchomości, która na podstawie prawomocnej decyzji tego samego organu z [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stała się własnością Miasta K. na prawach powiatu oraz przyznająca to odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela tej nieruchomości tj. M. O., została wydana na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy. Stosownie do tego przepisu decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie decyzję, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, wydał w I instancji Prezydent Miasta K.. Odwołanie od niej - jak wskazał sam Wojewoda w zaskarżonej decyzji – wniósł tenże Prezydent "występujący w imieniu zarządcy drogi i działający przez pełnomocnika". Zgodnie z art. 127 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Jak wynika z akt sprawy, odwołanie w niniejszej sprawie podpisane zostało przez Zastępcę Dyrektora ds. Utrzymania Miejskiego Zarządu Dróg w K.. Bezspornym jest, że miasto K. jest miastem na prawach powiatu, co wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. z 1998 r., Nr 103, poz. 652). Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu i radę gminy. Zgodnie z § 1 Statutu Miejskiego Zarządu Dróg w K., stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXVIII/789/2005 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie nadania Statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w K., Miejski Zarząd Dróg w K. jest jednostką organizacyjną Miasta K., przy pomocy której Prezydent Miasta K. wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem. Z analizy powołanych wyżej przepisów wynika, iż Miejski Zarząd Dróg w K. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania Prezydenta Miasta K., będącego zarządcą wszystkich dróg publicznych na obszarze K., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Wywodzi zatem wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta Miasta K., nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. Powołanie Miejskiego Zarządu Dróg w K. w trybie art 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych nie zmienia jednak faktu, że zarządcą dróg na terenie miasta nadal pozostaje Prezydent Miasta K., który tym samym nie działa - jak ujął to Wojewoda w zaskarżonej decyzji – "w imieniu zarządcy drogi", albowiem sam jest tym zarządcą. Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie z regułą "ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne. Odnosząc się do treści art. 28 kpa zauważyć należy, że przepis ten status strony wiąże z własnym interesem prawnym w toczącym się postępowaniu. Tymczasem organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem, a w jego roli z istoty rzeczy nie ma miejsca na własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. W konsekwencji organowi, który wydał decyzję w sprawie nie mogą przysługiwać żadne uprawnienia strony, bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego. Uzasadnienia takiego stanowiska należy doszukiwać się w zróżnicowanej pozycji prawnej gminy – po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, obejmujących sprawowanie administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Wyłączona jest zatem możliwość połączenia realizowania przez gminę jako podmiotu, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie w danym postępowaniu administracyjnym interesu publicznego (interesu wspólnoty gminnej), z realizowaniem przez nią w tym samym postępowaniu administracyjnym swojego interesu prawnego jako osoby prawnej. Ta zróżnicowana sytuacja prawna gminy wyłącza możliwość równoczesnego występowania jej organów (jak w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta K.) w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w tym postępowaniu i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Skoro uprawnień takich nie posiada Prezydent Miasta K., to nie posiada ich również Miejski Zarząd Dróg w K. jako jednostka organizacyjna, która wykonuje uprawnienia Prezydenta, działająca w granicach jego kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 869/06). Kwestia zróżnicowanej pozycji prawnej Gminy i reprezentującego ją organu wydającego decyzję w I instancji, a co za tym idzie interesu prawnego obu tych podmiotów, wielokrotnie była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które wypracowało podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy. Nie jest zatem do przyjęcia sytuacja, aby organ administracji publicznej, w zależności od etapu będącej w toku sprawy z zakresu administracji publicznej, zajmował różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OZ 486/12, z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 119/11, z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 2428/11, z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 1919/06 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem odwołujący się od własnej decyzji Prezydent Miasta K. nie miał przymiotu strony, to odwołanie takie należało uznać za niedopuszczalne (art. 134 kpa). Rozpoznając zaś sprawę merytorycznie Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 127 § 1 w zw. z art. 28 kpa. Opisany wyżej charakter przyczyn wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji czyni bezprzedmiotową konieczność ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kwestionujących treść merytoryczną rozstrzygnięcia podjętego przez organ II instancji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko prawne.