I OSK 767/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1290/12 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na opisaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania. Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskodawca wystąpił z żądaniem odszkodowania w związku z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] sierpnia 1953 r. o sprostowaniu aktu nadania z dnia [...] sierpnia 1947 r. nr [...] w zakresie obszaru nadanego gospodarstwa. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, a zaskarżoną decyzją utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W jego ocenie, skoro przepis art. 160 K.p.a., regulujący tryb dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji obarczonej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., został uchylony przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), to roszczenie to może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. W tym zakresie powołał się na brzmienie przepisu art. 5 tej ustawy, wedle którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202, art. 421 K.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 K.p.a. Jego zdaniem regulacja ta wskazuje na drogę sądową dochodzenia odszkodowania, co prowadzi do konkluzji o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przywołano w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC 2011/7-8 poz. 75). Skargę na powyższą decyzję ostateczną wniósł W. P., zarzucając jej naruszenie: art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., wywodząc, że sprawa dotyczy zdarzeń sprzed 1 września 2004 r., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji wewnętrznie sprzecznego, art. 156 § 4 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osób niebędących stronami postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za legalne zapadłe w niniejszej sprawie decyzje, zgodnie z którymi jeżeli orzeczenie w przedmiocie nieważności decyzji wydano po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej kodeks cywilny i niektóre inne ustawy z 17 czerwca z 2004 r., właściwe jest dochodzenie roszczeń wynikających z tego tytułu w drodze powództwa do sądu powszechnego. Sąd wskazał na treść uzasadnienia przywołanej już uchwały pełnej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, w której stwierdzono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie m.in. art. 160 § 1, 2, 3 i 6 K.p.a. Nie ma więc zastosowania art. 160 § 4 K.p.a., który stanowił, iż o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w art. 160 § 1 K.p.a. orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji. W jego przekonaniu po 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną wydaną przed tym dniem są wyłącznie sądy powszechne. Data wydania decyzji nadzorczej nie ma tu znaczenia. Dlatego uznał za zasadne zapadłe w sprawie decyzje umarzające postępowanie, zaś skargę za nietrafną. Z tego powodu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., skargę tę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P.. Zaskarżył go w całości, i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw polegające na błędnym uznaniu, iż stan faktyczny sprawy (stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1953r. decyzją wydaną w dniu [...] marca 2004 r.) nie odpowiada stanowi zawartemu w hipotezie normy prawnej tego przepisu, skoro zaistnienie zdarzenia przed datą zmiany przepisów, która nastąpiła na mocy cytowanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uzasadnia stosowanie tych właśnie przepisów w przedmiotowej sprawie, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z treścią art. 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i 421 K.c. oraz art. 153, 160 i 161 § 5 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia jej w życie. Zatem również przepisy art. 160 § 4 i 5 K.p.a., regulujące tryb dochodzenia roszczeń na podstawie art. 160 § 1 tego kodeksu. Skoro więc decyzja dotychczasowa zapadła w dniu [...] sierpnia 1953.r., a jej nieważność stwierdzono w dniu [...] marca 2004 r., to obie zostały wydane przed wejściem w życie wspomnianej ustawy, czyli zmiana ta nie ma wpływu na stan faktyczny sprawy. Również powołana przez Sąd meriti uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. wyraźnie wskazuje na zastosowanie nowej regulacji do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność stwierdzono po tym dniu. Autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. SK 51/04 (OTK-A z 2008 r. nr 8, poz. 140), wedle którego interpretując art. 5 ustawy nowelizującej należy mieć na względzie ogólną regułę prawa międzyczasowego, przy czym, jeżeli chodzi o złożone stany faktyczne, rozstrzyga ustawa obowiązująca w chwili wystąpienia ostatniego elementu tego stanu. Podobnie wypowiedział się ten Trybunał w orzeczeniu z dnia 5 września 2005 r., sygn. P 18/04 (OTK-A z 2005 r. nr 5, poz. 88). Dowodził na koniec, że wbrew stanowisku Sądu I instancji orzecznictwo nie jest w tej kwestii jednolite, czego przykładem są wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. III CSK 30/10, z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. I CK 623/04, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 964/10. Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postulował jej oddalenie z dotychczasową argumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Zarzuciła ona niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, dowodząc, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie normy prawnej w nim zawartej. Przede wszystkim wypada zauważyć, iż zarzut ten nie został postawiony całkowicie prawidłowo, gdyż zaczepiony przepis ma charakter przepisu przejściowego, którego celem jest usunięcie kolizji pomiędzy normami ustawy dawnej i nowej, czy między stanami prawnymi dawnym i nowymi. Niemniej jednak - jakkolwiek w dacie rozpatrywania przez organ żądania ustalenia odszkodowania nie funkcjonował w obrocie prawnym pozwalający mu na to przepis art. 160 K.p.a. (w szczególności jego § 4 i 5) – lecz istniał łącznik w postaci zdarzenia czy stanu prawnego sprzed wejścia w życie derogującej go ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., bo obie istotne dla sprawy decyzje zapadły przed dniem 1 września 2004 r., to z pewnością należało regulację przepisu art. 5 w sprawie rozważyć. Przy czym on sam nie przesądza ani o bycie żądania ani o trybie jego dochodzenia, a tylko o właściwych przepisach prawa materialnego, jakie mają zastosowanie w danych okolicznościach. Ta konkluzja wynika z wykładni tego przepisu i oceny charakteru jego regulacji. Zatem bardziej prawidłowym byłoby zarzucenie błędnej interpretacji prawa materialnego obowiązującego w zakresie zgłoszonego żądania, przez którą to interpretację należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, bo niewłaściwe zastosowanie oznacza dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Takim przepisem nie jest omawiany art. 5 ustawy nowelizującej, a art. 160 K.p.a. w jego odpowiedniej jednostce redakcyjnej. Ewentualnie należało podważyć jego zastosowanie poprzez błędną wykładnię. Jednakowoż z uwagi na dostateczne wskazanie w skardze kasacyjnej sedna problemu występującego w sprawie, należało obecnie ustalić, w jakim trybie – administracyjnym czy sądowym – rozpoznaniu podlega przedmiotowe żądanie, bo do tego sprowadza się zarzut tej skargi. Rozstrzygając powyższą kwestię wskazać wypada, że w przedmiocie właściwej drogi dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie wspomnianej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., a więc od dnia 1 września 2004 r., do głosu dojść winny ogólne procesowe normy intertemporalne. Przepis art. 5 tej ustawy, wedle którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy wymienionych tamże przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy, nie dotyczy bowiem rozgraniczenia dróg dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania nieważnej decyzji, w tym obowiązywania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., mimo, iż wskazuje on m.in. na obowiązywanie całego przepisu art. 160 K.p.a. Jak to już podkreślono Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz. 75) stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, m.in. ma zastosowanie wyłącznie art. 160 § 1, 2 i 6 k.p.a. Tym samym wskazał tylko właściwy reżim materialnoprawny w tym zakresie w opisanym tamże stanie faktycznym. Natomiast wyjaśniając istniejące uprzednio wątpliwości w orzecznictwie w zakresie drogi dochodzenia odszkodowania, w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził m.in., że art. 5 cytowanej wyżej ustawy nie dotyczy trybu dochodzenia odszkodowania, a więc nie obejmuje przepisu art. 160 § 4 i 5 k.p.a., przeto w tej materii należy uwzględnić ogólne procesowe reguły prawa międzyczasowego. Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, iż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem są - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - sądy powszechne. Tak też ujmował to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 października 2006r., I OSK 207/06, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1302/11, z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2209/12, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2063/12 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). To stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie i uznaje je za utrwalone. Odmienne, zaprezentowane m.in. w orzeczeniach przedstawionych w skardze kasacyjnej, nie jest już aprobowane w orzecznictwie, gdyż lansowano je przed wspomnianą uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych, jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego trzeba przyjąć, że od 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie na drodze postępowania sądowego. W związku z powyższym nie będzie miał obecnie zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. Niezrozumienie intencji ustawodawcy wynika m.in. z braku rozróżnienia trybu dochodzenia roszczeń i przepisów materialnych mających zastosowanie w jego toku, na co zwrócił uwagę m.in. Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 czerwca 2010 r., sygn. akt III CSK 30/10, zapadłym po przywołanej uchwale, który zresztą ją cytuje i który uznał swą właściwość skoro rozpoznał sprawę, mimo iż decyzja dotychczasowa i nadzorcza wydane były przed dniem 1 września 2004 r. Wbrew skardze kasacyjnej, tak to orzeczenie należy odczytać. Decyzja nadzorcza nie jest elementem stanu prawnego, o jakim mowa w art. 5 przywołanej ustawy nowelizacyjnej, a istotne znaczenie ma tylko decyzja dotychczasowa, w tym przede wszystkim data jej wydania, bo ona jest utożsamiana z czynem niedozwolonym rodzącym odpowiedzialność odszkodowawczą. W aktualnym stanie prawnym ukształtowanym przywołaną ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. nie orzeka o niej jednak organ administracyjny w żadnym wypadku, a więc bez względu na datę wydania decyzji dotychczasowej i nadzorczej. W konsekwencji tych wywodów trzeba przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny, stąd argumentacja skarżącego kasacyjnie nie mogła odnieść skutku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 2