II GSK 1509/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Dariusz Dudra Protokolant Katarzyna Łysiak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1157/12 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. K. 567 zł (pięćset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1157/12 oddalił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] nałożył na P. K., karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że [...] kwietnia 2012 r. podczas kontroli drogowej autobusu marki [...] o nr rej. [...], kierowanego przez W. W., stwierdzono, że podczas przewozu nie przestrzegano przystanków określonych w zezwoleniu nr [...] uprawniającym przedsiębiorcę P. K. do wykonywana regularnego przewozu osób na linii regularnej [...]. Ustalono, że zgodnie z okazanym zezwoleniem i rozkładem jazdy, kontrolowany przejazd winien być realizowany z miejscowości R. odjazd o godzinie 9:15 do miejscowości L. przyjazd na przystanek końcowy L. o godzinie 10:32. Przewoźnik realizował kontrolowany przewóz jedynie do miejscowości Ż., pomijając przystanki w L. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół nr [...]. P. K. wniósł odwołanie od decyzji z [...] maja 2012 r., zarzucając naruszenie: art. 18b ust. 1 pkt 2 i 7, ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 92 ust. 1 i 4 i załącznika nr 3 pkt 2.2.2. i 2.2.3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej: u.t.d.), a także art. 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. L 48 z 23.2.2011, str 19), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, a także dopuszczenie wskazanych w odwołaniu dowodów, w tym zeznań świadków W. W. i P. P. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2012 roku. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i wyjaśnił, że kierowca W. W. nie wniósł uwag do protokołu kontroli drogowej i podpisał go bez zastrzeżeń. Z treści zeznań kierowcy wynikało, że nie realizował on trasy zgodnie z wyznaczonymi w rozkładzie jazdy przystankami, wykonując polecenie P. K. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący nie wykazał, by ustalenia zawarte w protokole kontroli nie oddawały rzeczywistego stanu rzeczy. Organ uznał za niecelowe przeprowadzenie dowodu z dokumentu zgłoszonego na etapie postępowania odwoławczego. Odmowę uwzględnienia wniosku dowodowego uzasadnił tym, że okoliczności, których dotyczył wniosek stwierdzono już za pomocą innych dowodów. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że pomimo wielokrotnego powoływania się przez skarżącego na dowód z wykresówki oraz karty kierowcy, dokumenty te nie zostały złożone do akt. Zdaniem organu odwoławczego dowody zgromadzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie budzą wątpliwości, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Ponadto stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 92c ust. 1 u.t.d. wyłączających odpowiedzialność skarżącego za ujawnione naruszenia. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w R. skargę na decyzję z [...] sierpnia 2012 r., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 18b ust. 1 pkt 2 i 7, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i ust. la, art. 92 ust 1 i 4 i załącznika nr 3 pkt 2.2.2 i 2.2.3 u.t.d. oraz art. 28 i art. 30 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) a także art. 6 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1073/2009 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podniósł również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Podczas kontroli drogowej autobusu marki [...], przeprowadzonej [...] kwietnia 2012 r., ustalono, że kierowcą autobusu był W. W., który wykonywał regularny przewóz osób na trasie R. – L. na podstawie zezwolenia i rozkładu jazdy. W dniu kontroli kierowca realizował przewóz osób jedynie do miejscowości Ż. z pominięciem przystanku w L. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca autobusu zeznał, że w tym dniu otrzymał polecenie od P. K., aby jechał jedynie do Ż. Następnie Sąd przywołał przepisy ustawy o transporcie drogowym, które miały zastosowanie w sprawie. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który został podpisany przez kierowcę. Brak było natomiast jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby na wątpliwości co do jego treści. WSA powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1062/09, w którym stwierdzono, że "Dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest protokół kontroli prawidłowo sporządzony ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali na drodze. Protokół podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Protokół taki może być podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe". Sąd uznał, że wobec tego zarzuty skargi dotyczące w pierwszej kolejności naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie WSA, prawidłowo poczynione ustalenia stanu faktycznego zostały przeniesione na grunt ustawy o transporcie drogowym będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia. P. K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z 6 marca 2013 r., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w tym w szczególności: a) art. 18b ust. 1 pkt 2 i 7, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 92 ust. 1 i 4 i załącznika nr 3 pkt 2.2.3 u.t.d., b) art. 28 i art. 30 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, c) art. 6 ust 1 i 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1073/2009, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwą subsumcję. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak rzetelnego wypełnienia obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności organu administracji tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję z [...] sierpnia 2012 r. z naruszeniem przepisów prawa, czemu daje wyraz treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym WSA przytoczył jedynie postawiony przez skarżącego względem decyzji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie – nie ustosunkowując się do niego w żaden sposób i wydając w sposób arbitralny wyrok oddalający skargę wbrew istotnym zarzutom naruszenia przez organ przepisów postępowania skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego, który doprowadził do wadliwej decyzji istotnie naruszającej interesy skarżącego, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z ich uzasadnienia wynika, że niezgodności z prawem kontrolowanego wyroku, skarżący upatruje przede wszystkim w wadliwości ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie, co stanowiło konsekwencję błędnego zaakceptowania przez ten Sąd, jako prawidłowych, ustaleń faktycznych które poczyniły organy. Argument o wadliwość tych ustaleń faktycznych, autor skargi kasacyjnej łączył również z zarzutem pominięcia, a także błędnej oceny przez organ, konkretnie wskazywanych w uzasadnieniu odwołania okoliczności, które powinny były zostać uwzględnione w procesie rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, lecz uwzględnione nie zostały, co jego zdaniem, gdyby jednak nastąpiło, wyraźnie powinno było przekonywać o potrzebie uchylenia kontrolowanej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Strona skarżąca podnosiła, że akceptując wadliwości działania organu administracji w zakresie odnoszącym się do przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych oraz ich oceny z punktu widzenia dopuszczalności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnych jasnych motywów, które mogłyby przekonywać o zasadności i trafności oceny, że kontrolowana decyzja prawa nie narusza. W tym kontekście przypomnienia wymaga, że w uzasadnieniu każdego wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc, ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12). Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie dla wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może, oddalając skargę, poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Jeżeli bowiem w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do bezrefleksyjnego powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Jeżeli więc skarżący dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego, a jeżeli tego zaniecha, to ocenić należy to jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np.: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 1215/09). Tak też należało ocenić uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Podobnie oceniana jest również sytuacja ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju zabieg, nie może bowiem zastępować koniecznego opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09), co jest niezbędne, jako warunek umożliwiający podjęcie przez stronę polemiki z przeprowadzoną przez sąd oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę wyjaśniła uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39). Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11). Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienia te są na tyle istotne, że uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ograniczyło się do stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, przytoczenia przepisów prawa, konstatacji o szczególnym charakterze dowodu z dokumentu oraz wyrażenia poglądu, że "Prawidłowo poczynione ustalenia stanu faktycznego przeniesione zostały na grunt ustawy o transporcie drogowym będącej materialno – prawną podstawą rozstrzygnięcia." Takie lakoniczne stanowisko Sądu pierwszej instancji nie mogło być uznane za prawidłowe z punktu widzenia wymogów, które uzasadnieniu wyroku stawia art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.