II SA/Op 519/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. J. i S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Przedmiot skargi S. i H. J. stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 30 września 2011 r., nr [...], wydane na wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z 30 września 2010 r., nr [...], uchylające to postanowienie w całości i stwierdzające nieważność postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz z 23 lipca 2007 r. opiniującego zgodność wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A. ark. mapy [...], obręb [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Postanowieniem z 23 lipca 2007 r., nr [...] Wójt Gminy Skarbimierz orzekł na wniosek skarżących z dnia 19 lipca 2007 r., że wstępny projekt podziału działki nr A jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz. Decyzją z 22 lipca 2008 r., nr [...] Wójt Gminy Skarbimierz, na wniosek skarżących z 2 czerwca 2008 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A, ark. mapy [...], obręb [.], na działki nr B, nr C, nr D, nr E, nr F, nr G, nr H, nr I, nr J. nr K, nr L i nr M. Pismem z 15 marca 2010 r. Wójt Gminy Skarbimierz zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie z urzędu nieważności części decyzji z dnia 22 lipca 2008 r., argumentując, że geodeta wadliwie przyjął, że należy wydzielić działkę nr L na poszerzenie drogi, czym naruszył ustalenia linii podziału wewnętrznego określone w części graficznej i opisowej planu zagospodarowania przestrzennego, a pracownik przygotowujący decyzję w jej tekście błędnie przypisał działkę nr L do "kompleksu terenu oznaczonego symbolem KDL." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu z urzędu wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz z 23 lipca 2007 r., zawiadamiając o tym skarżących pismem z 2 września 2010 r. Postanowieniem z dnia 30 września 2010 r., nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz z 23 lipca 2007 r. uzasadniając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., albowiem Wójt Gminy Skarbimierz orzekł w sprawie na skutek podania, które nie zostało podpisane przez wnioskodawców, czyli na podstawie wniosku zawierającego brak uniemożliwiający nadanie sprawie dalszego biegu. Kolegium podniosło też, że w jego ocenie postanowienie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż skierowano je m. in. do T. G.- geodety, niebędącego stroną postępowania podziałowego. Skarżący w ustawowym terminie, pismem z 27 lipca 2011 r. złożyli do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia 30 września 2010 r., podnosząc, że orzeczenie powinno zostać podjęte z uwzględnieniem okoliczności, że "decyzja, której postępowanie dotyczy, wywołała nieodwracalne skutki prawne" Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium ustaliło, że właścicielami działek z k.m. [...], położonych w obrębie [...] są: M.B. (działka nr B), K.B. i J.B. (działka nr C), M.W. i K.W. (działka nr D), W.W. (działka nr E), B. P. (działka nr F), A. R. i T. R. (działka nr G), H. J. i S. J. (działka nr H, I, J i K), Gmina Skarbimierz (działka nr L), Powiat Brzeski (działka nr M). Osoby te zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu z wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z 30 września 2010 r., nr [...] i pouczone o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia 30 września 2011 r., nr [...], Kolegium uwzględniło wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, aczkolwiek wyłącznie w kierunku uchylenia zaskarżonego aktu i ponownego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz z 23 lipca 2007 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie były regulacje zawarte w rozdziale 1 zatytułowanym "Podziały nieruchomości", działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej też ustawy. Kolegium podało, że w myśl art. 93 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w razie braku planu – jeżeli nieruchomości położona jest na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu – podziału można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 ustawy). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 ustawy, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię wyraża się formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy). Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 ustawy). Podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy). Według art. 97 ust. 1a ustawy do wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości należy dołączyć dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości (pkt 1), wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi (pkt 2), decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była wydana (pkt 3), wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 pkt 4, protokół z przyjęcia granic nieruchomości (art. 95 pkt 5), wykaz zmian gruntowych (art. 97 pkt 6), wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze jest inne niż w księdze wieczystej (art. 97 pkt 7), mapę projektu z podziałem (art. 97 pkt 8). Dokumenty wymagane przepisem art. 97 ustawy, jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji, zatwierdzone przez uprawnionego geodetę, zostały dołączone przez skarżących do wniosku z dnia 2 czerwca 2008 r. o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu z 30 września 2011 r., stwierdziło, że przy pierwotnym rozpatrzeniu sprawy zasadnie uznało, że w myśl art. 63 § 3 K.p.a., podanie wniesione pisemnie do organu administracji publicznej powinno być podpisane przez wnoszącego. Jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania (art. 64 § 1 K.p.a). Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że brak podpisu osoby wnoszącej podanie, jeżeli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych żądania, powodując niemożność jego rozpoznania przez organ administracji. Skarżący nie podpisali wniosku z dnia 19 lipca 2007 r., co zdaniem Kolegium powoduje, że rozstrzygnięcie organu wydane na skutek rozpatrzenia pisma zawierającego braki uniemożliwiające nadanie dalszego biegu sprawie, powoduje nieważność aktu administracyjnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że Wójt Gminy Skarbimierz wydał postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości z 23 lipca 2007 r. z rażącym naruszeniem przywołanych przepisów art. 63 § 3 K.p.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. Kolegium zauważyło także, że słusznie orzekło w dniu 30 września 2010 r., że doręczenie postanowienia z 23 lipca 2007 r., T. G. – geodecie który sporządził wstępny projekt podziału nieruchomości., nie będącym stroną postępowania podziałowego, jest wadliwością opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkującą nieważnością postępowania. Kolegium końcowo wyjaśniło, że powodem uchylenia postanowienia z 30 września 2010 r., jest, to, że zostało wydane z naruszeniem wyrażonej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez niezawiadomienie wszystkich właścicieli - działek powstałych w wyniku postępowania podziałowego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło brak przesłanek negatywnych stwierdzenie nieważności postanowienia, określonych w art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Od dnia doręczenia postanowienia nie upłynęło jeszcze bowiem 10 lat, a wbrew twierdzeniu skarżących postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału z 23 lipca 2007 r., nie ma jednak waloru zatwierdzenia, i nie wywołało skutków prawnych mających znamię nieodwracalności. W skardze na postanowienie Kolegium z 30 września 2011 r., S. i H. J. wnieśli o jego uchylenie i pozostawienie w mocy postanowienia z dnia 23 lipca 2007 r. Podnieśli, że stwierdzenie nieważności jest o tyle niedopuszczalne, iż "zapadła decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne" Podkreślili, że działka pozostaje od ponad 2 lat w dyspozycji Skarbu Państwa, a obowiązek wypłaty odszkodowania, powoduje, że Wójt Gminy Skarbimierz w celu uniknięcia zapłaty kieruje wnioski o unieważnienie swej decyzji. Ponadto zarzucili, że geodeta T. G. miał od Wójta umocowanie do działania w imieniu Gminy, w tym stanie rzeczy nie było podstaw do unieważnienia postanowienia. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, gdyż nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej też P.p.s.a. Obecny na rozprawie S. J. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, dodał, że decyzja o podziale nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki. Działki, które powstały w wyniku podziału są już przedmiotem obrotu na rynku wtórnym. Starostwo Powiatowe w Brzegu dokonało zmian w ewidencji gruntów na zgłoszenie Wójta. Skarżący okazał wypis z rejestru gruntów z dnia 15 października 2009 r. oświadczając, że zmiany zostały "cofnięte". Podniósł, że jego zdaniem, Wójt gra na zwłokę, aby nie zapłacić odszkodowania za część działki przejętej pod drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu administracji publicznej. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń prawa materialnego lub procesowego nakazujących uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uchylił postanowieniem z dnia 30 września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 K.p.a. własny akt wydany w I instancji. Kolegium jako organ wyższego stopnia rozpatrując pierwotnie sprawę, w zakresie nieważności zawiadomiło o wszczętym z urzędu postępowaniu wyłącznie skarżących, a dopiero w dacie orzekania o stwierdzeniu nieważności postanowienia – właścicieli innych działek, pomijając część nowych nabywców nieruchomości. Słusznie więc w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, po uzupełnieniu materiału dowodowego o aktualną informację dotyczącą stanu prawnego nowo wydzielonych nieruchomości, Kolegium zawiadomiło wszystkie strony o wszczętym z urzędu postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania i pouczyło o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., uchylając jednocześnie postanowienie z 30 września 2010 r. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady stabilności decyzji, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalono istnienie co najmniej jednej z przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub postępowania jest eliminacja z obrotu prawnego aktu obarczonego ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę rozstrzygnięcia w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia, nie rozstrzyga ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/06, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Przepis art. 156 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stosownie do § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając na względzie powyższe rozważyć należało, czy w sprawie zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., a nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 K.p.a. Obowiązkiem Sądu była zatem ocena, czy postanowienie z 23 lipca 2007 r., którego nieważność stwierdziło Kolegium, zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2) oraz skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt. 4). Według akceptowanych przez skład orzekający poglądów literatury, "wydanie decyzji bez podstawy prawnej jest definiowane w sposób jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawania decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (por. Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, [w:], pod redakcją Barbary Adamiak, Janusza Borkowskiego, Warszawa, Wyd. 12, 2012, s. 632, Wydawnictwo C.H. Beck). Pozostałe sytuacje istotnego naruszenia prawa winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, może to dotyczyć np. działania organu odwoławczego mimo braku skutecznego wniesienia odwołania. Ma to miejsce w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał za odwołanie pismo nie podpisane przez osobę wnoszącą odwołanie, co oznacza, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W konsekwencji decyzja organu odwoławczego jest wówczas dotknięta wadą nieważności (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 787/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1149/04, obydwa dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Powyżej przytoczone poglądy, co do skutków nie podpisania przez stronę odwołania, są aktualne także do innych niż odwołanie, składanych w postępowaniu administracyjnym podań. I tak wymagania formalne, jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa – wniesienie podania spowodowało skutek prawny, reguluje art. 63 K.p.a. Kodeks w zakresie formy i treści podania przyjmuje co prawda zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa – np. wniosek o wszczęcie postępowania je wypełnia, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu strony. Zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis. Przepisy szczególne mogą wprowadzać inne wymagania co do treści. Artykuł 63 § 2 i 3 K.p.a., wyznacza minimum wymagań formalnych, od spełnienia, których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej tej czynności prawnej. Brak podpisu strony, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania (por. Barbara Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, [w:], pod redakcją Barbary Adamiak, Janusza Borkowskiego ), Warszawa, Wyd. 12, 2012, s. 307, Wydawnictwo C.H. Beck). Podobnie co do skutków prawnych braku podpisu wnioskodawcy na podaniu wypowiedziały się sądy administracyjne w sprawach: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1930/02 i w wyroku WSA w Lublinie z 5 października 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 226/10), dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Podpis jest zatem niezbędnym elementem podania. Podpis wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Brak podpisu osoby wnoszącej podanie, jeśli nie zostanie usunięty przez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku podania o wszczęcie postępowania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji i w konsekwencji pozostawienie bez rozpatrzenia. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania podanie o wszczęcie postępowania nie zostało podpisane przez osoby wnoszące, to jest skarżących S. i H. J. Obowiązkiem organu, do którego podanie trafiło, tj. Wójta Gminy Skarbimierz było wezwanie wnoszących podanie do usunięcia braku w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Obowiązków powyższych organ nie dopełnił, wydając postanowienie rozstrzygające wniosek. Słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że takie postępowanie Wójta Gminy Skarbimierz, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 63 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a., a co za tym idzie musi być uznane za rażące naruszenie tych przepisów, dające podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnośnie natomiast drugiej wskazanej przez Kolegium przyczyny nieważności postanowienia z dnia 23 lipca 2007 r., polegającej na doręczeniu go osobie niebędącej stroną postępowania w sprawie geodecie T. G., to w ocenie Sądu nie stanowi ono o zajściu przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. Zdaniem Sądu skierowanie decyzji do osoby, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., oznacza, że decyzja ta orzeka o jej uprawnieniach i obowiązkach. Nie zachodzi natomiast przypadek z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.a, gdy nastąpiło poza skierowaniem do strony postępowania, wysłano decyzję wprost lub do wiadomości podmiotu, spoza kręgu stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1938/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10 orzekł, iż z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu omawianego przepisu. Należy też przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09, gdzie wyrażono pogląd, iż przesłanie decyzji określonej osobie nie jest w każdej sytuacji uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. Taki też pogląd prezentowany jest w doktrynie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913). Zatem wskazane rozumienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 jest w orzecznictwie i doktrynie jednolite. Poglądy te Sąd orzekający w pełni podziela, uznając tym samym, że w sprawie, wbrew stanowisku Kolegium, nie wystąpiła przesłanka nieważności postanowienia, określona w art. 156 § 1 pkt 4. Ponieważ w sprawie wystąpiła tylko przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z brzmieniem art. 156 § 2 K.p.a., zbędnym stało się ustalenie, czy nie upłynął termin ograniczający stwierdzenie nieważności, które jest konieczne tylko w przypadku ujawnienia wad decyzji wskazanych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1,3,4 i 7 K.p.a. Dla porządku tylko odnotować trzeba brak upływu dziesięciu lat od czasu doręczenia postanowienia z 23 lipca 2007 r. Słusznie też, zdaniem Sądu, Kolegium przyjęło, że postanowienie z 23 lipca 2007 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Postanowienie stanowiło opinię i nie miało jako akt opiniujący wstępny projekt podziału nieruchomości, waloru decyzyjnego zatwierdzenia. Stosownie do art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej też ustawy , zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przepis art. 93 ust. 4 ustawy nie daje odpowiedzi na pytanie, czy organ jest związany – i w jakim terminie – postanowieniem opiniującym, a także czy wydanie postanowienia jest częścią (etapem) postępowania administracyjnego zatwierdzającego podział nieruchomości, czy też samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Problematyka charakteru prawnego postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości oraz trybu jego wydania zrodziła wiele rozbieżności w orzecznictwie, dotyczących tego, czy postanowienie opiniujące projekt podziału jest, czy nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym z wszystkim tego konsekwencjami. Więcej argumentów wydaje się przemawiać za wnioskiem, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 ustawy jest częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Taką wykładnię zawiera wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 1998 r., sygn. akt SA/Rz 899/98, publik. OSP 1999, nr 5, poz. 106) i uchwała pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, publik. ONSA 1999, nr. 3, poz. 84), "postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy, jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości (por. Eugeniusz Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz [w:], pod redakcją Stanisławy Kalus, Warszawa, Wyd. 1, 2012, s. 560-562, Lexis Nexis). Sąd w składzie orzekającym podziela ten pogląd. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko SKO, iż postanowienie z 23 lipca 2007 r. opiniujące projekt podziału nieruchomości, nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Podział nieruchomości następuje dopiero w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zatem postanowienie z 23 lipca 2007 r., jako wyrażające jedynie opinię co do projektu podziału nieruchomości, stanowi jedynie etap postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości i nie przesądza w szczególności, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Przy tym należy podkreślić, że z treści skargi wynika, że skarżący podnoszą właśnie w istocie nieodwracalność skutków prawnych wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a nie z postanowienia opiniującego projekt tego podziału. Także żadnego skutku nie może odnieść zarzut działania geodety z umocowania gminy, gdyż na potrzeby oceny legalności zaskarżonego postanowienia jego czynności geodezyjne i charakter udziału w postępowaniu zostały omówione wyżej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.