I OSK 1894/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1068/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 2012 r. przyznającą skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego na zakup roweru w kwocie 200 zł. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powołało się na przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz ustalenia faktyczne, z których wynikało, iż strona nie ma własnego stałego dochodu, bez tytułu zajmuje pomieszczenie gospodarcze w lokalu użytkowym w Poznaniu, które kiedyś wynajmowała. W ocenie organu wniosek o przyznanie środków na naprawę roweru zasługiwał na uwzględnienie, bo obejmuje podstawową potrzebę bytową o charakterze przejściowym. Koszt naprawy ustalił na podstawie informacji uzyskanej przez organ I instancji, przy czym jest on niższy od ceny nowego roweru, wynoszącej od 350 do 380 zł. W tej sytuacji za niewiarygodną uznał wycenę naprawy roweru w kwocie ok. 500 zł, jaką przedstawił odwołujący się. Organ II instancji wskazał, iż przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej pozwala na przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym decyzja w tej materii ma charakter uznaniowy. Nie oznacza zatem zaspokojenia wszelkich potrzeb stron. Odwołujący się może udać się do W. po tańsze części rowerowe. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K., wskazując, że przyznana kwota wystarczyła na zakup niektórych tylko części do roweru i ich montaż, domagał się jej uchylenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uznając skargę za niezasadną, w motywach zaskarżonego wyroku stwierdził, iż po myśli art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży i innych wymienionych tamże wydatków. Decyzja w tej materii ma cechy decyzji uznaniowej, a wydając ją ograny orzekające winny kierować się zarówno indywidualnymi okolicznościami dotyczącymi wnioskodawcy, jak i potrzebami wszystkich podopiecznych. Świadczenie to ma na celu zaspokojenie jedynie podstawowych potrzeb życiowych, jest przeznaczone na ściśle określony cel, jeśli jego udzielenie jest konieczne z powodu niemożności przezwyciężenia przez stronę przejściowych trudności. W tym kontekście podzielił wywody organu odwoławczego argumentujące stanowisko, wedle którego żądane w sprawie świadczenie mieści się w tych kryteriach co do zasady, jak też co do przyznanej jego wysokości. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem skarżącego, gdyż materiał dowodowy przekonuje, iż może on za przyznaną kwotę naprawić rower. Zwłaszcza, że został wcześniej objęty pomocą na zakup okularów – 140 zł, na zakup aparatu słuchowego – 300 zł. Dlatego doszedł do przekonania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i nie naruszyły innych norm prawnych. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w p. 1 sentencji tegoż wyroku. W skardze kasacyjnej A. K. postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Skarbu Państwa wynagrodzenia pełnomocnikowi przyznanemu mu w ramach pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.,: - art. 133 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o niekompletne akta sprawy, a to z uwagi na brak w nich pisma skarżącego z dnia 3 stycznia 2012 r. zawierającego wycenę naprawy roweru sporządzoną przez serwis w Poznaniu, - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym – w zakresie, w jakim uznano, iż kwota 200 zł jest wystarczająca na naprawę roweru skarżącego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił sprawy do rozstrzygnięcia, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że zakres przyznanych świadczeń zaspokaja bieżące, niezbędne potrzeby życiowe skarżącego kasacyjnie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując orzekanie w sytuacji braku wspomnianego wyżej pisma dokumentującego wysokość potrzeby będącej przedmiotem sprawy, które wykazało ją na poziomie 500 zł. Skutkowało to wadliwym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, bo przedwczesnym zamknięciem rozprawy, nadto przedstawieniem w motywach zaskarżonego wyroku niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie bowiem przebywał w Poznaniu, a przyjęta kwota pochodziła z danych uzyskanych we W.. Tych okoliczności zresztą nie miały na uwadze organy, co prowadzi do konkluzji o oddaleniu skargi na wadliwe decyzje. Decyzje te poza tym naruszają prawo materialne, gdyż błędnie oceniły zakres potrzeb skarżącego kasacyjnie, stąd przyznana pomoc nie odpowiada regułom ustanowionym w przywołanej wyżej ustawie o pomocy społecznej. W szczególności pominięto okoliczność, że rower jest jedynym środkiem transportu strony, nadto powołano się na inne formy pomocy udzielonej skarżącemu kasacyjnie, podczas gdy nie ma to znaczenia dla wyniku sprawy. Dlatego kwestionowany wyrok nie powinien się ostać. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ postulował jej oddalenie z dotychczasową argumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że wyłącznie przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, stąd w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty formalne, gdyż dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzona prawidłowość ustaleń faktycznych i brak naruszeń procesowych, można przejść do analizy zarzutów materialnoprawnych. Podstawa uchybień procesowych jest nietrafna. Oto bowiem zarówno w aktach administracyjnych, jak i aktach sądowych, brak jest pisma z dnia 3 stycznia 2012 r. Co więcej, nie zostało ono nawet dołączone do skargi kasacyjnej. Przeto skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał jego istnienia, ale i jego treści, stąd jego zarzuty w tej materii są gołosłowne, a w konsekwencji nie do obrony jest wniosek, że akta sprawy były niekompletne. Zresztą nawet gdyby było inaczej, to kwestia tego, czy organy i Sąd meriti zasadnie uznały, że podana w nim kwota jest wygórowana, jest już inną okolicznością. Jak to wyżej wskazano zarzuty prezentowane w ramach tej podstawy kasacyjnej mogą odnieść skutek tylko wówczas, jeżeli uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne. Zatem należałoby odpowiedzieć na pytanie, czy pismo z dnia 3 stycznia 2012 r. mogło wywołać taki skutek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie, ale o tym szerzej poniżej. W każdym razie omawiana okoliczność nie mogłaby uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd meriti przepisu art. 133 P.p.s.a., bo Sąd ten orzekał na podstawie akt sprawy, a nie w oparciu o pozaaktowe dowody, ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bo organy po pierwsze też nie miały możliwości oceny tego pisma, po wtóre nie ma to znaczenia dla wyniku sprawy. W materii wysokości pomocy należy mieć na uwadze granice, sposób, a przede wszystkim podstawę prawną orzekania w sprawach pomocowych, w szczególności z zakresu zasiłku celowego. W tym miejscu godzi się tyko podkreślić, że rozbieżność co do kwot naprawy roweru nie może usprawiedliwiać prezentowanych zarzutów. W tego rodzaju sprawach, które nie są sprawami przykładowo o odszkodowanie czy zapłatę, podawane przez strony kwoty stanowią podstawę analizy zakresu ich potrzeb, ale nie determinują wysokości udzielonej pomocy. Ta bowiem jest zależna od innych jeszcze czynników. Dalej w tym miejscu trzeba wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż ujawniono w nim przebieg dotychczasowego postępowania, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie naruszono tego przepisu, zwłaszcza poprzez niezgodne z faktami przedstawienie stanu faktycznego. W elementach stanu faktycznego nie mieszczą się rozważania co do zakresu potrzeb, tu kwoty potrzebnej na naprawę roweru, bo jest to kwestia materialnoprawna. Materia procesowa to przedstawienie toku rozumowania w tej materii, na kanwie ustaleń faktycznych, który Sąd meriti zaprezentował. Z tych przyczyn podstawa naruszenia przepisów procesowych okazała się niezasadna. Druga z podstaw kasacyjnych również nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organy, prawidłowo zastosowały wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek celowy jest przyznawany na konkretny cel, bo zgodnie z regulacją zawartą w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej otrzymać go można w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Dlatego zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1671/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), które obejmuje tu zarówno samą zasadę (uznanie zgłoszonej potrzeby za odpowiadającej celowi świadczenia), jak i wysokość świadczenia. Ma więc charakter fakultatywny (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1228/11, publ. jw.). Upraszczając zagadnienie można stwierdzić, że uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania - oczywiście w granicach ustawowych przesłanek, co nie oznacza wszak dowolności. W takiej sprawie organ administracyjny musi jednak dysponować pełnymi dowodami pozwalającymi na dokonanie kompletnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów, nie przekraczając ram owego uznania. Generalnie wydając decyzję w sprawie organ winien ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne, a przede wszystkim mając na uwadze cele pomocy społecznej (p. przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1795/11, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 766/11, publ. jw.). Winien on jednak uwzględniać cele pomocy społecznej wynikające z brzmienia art. 2 ust. 1 oraz zasady uregulowane w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz jej możliwości (p. art. 3 ust. 4 tej ustawy). Stanowią one odpowiednio, że pomoc społeczna ma umożliwić przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin dla umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak też zapobieganie tym sytuacjom i podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc społeczna ma zatem charakter subsydiarny, czyli wspomagający własne działania wnioskodawców (stanowisko praktyki w tej mierze jest utrwalone – p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11, z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1111/13, publ. jw.). Tymczasem skarżący zmierza do uzyskania na przedmiotowy cel całej potrzebnej kwoty. Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego rodzaj, forma i rodzaj świadczenia zależne są od okoliczności sprawy. Oznacza to, że nie zawsze i nie w pełnym zakresie żądanie może być uwzględnione (tak też Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1742/11, publ. jw.). Zarówno zapadłe decyzje, jak i zaskarżony wyrok te kryteria uwzględniły, toteż niepodobna zarzucać im dowolności czy przekroczenia granic uznania. W szczególności trudno jest obronić pogląd o błędnej wykładni przepisów wskazanych przez kasatora przez Sąd meriti w sytuacji zaakceptowania przyznania kwoty 200 zł przez organy w okolicznościach tej sprawy. Z tych przyczyn skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. W zakresie wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej udzielonej z urzędu odesłać należy pełnomocnika skarżącego przed Sąd I instancji, albowiem tylko wojewódzkie sądy administracyjne uprawnione są do orzekania w tej materii. Utrwalony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadza się na wykładni, zgodnie z którą orzeka on wyłącznie o kosztach postępowania między stronami, do zakresu którego nie należy owo wynagrodzenie należne od Skarbu Państwa. ----------------------- 1