II SA/Łd 1068/12

Dnia 19 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Goszczanów z dnia 30 sierpnia 2000 r. nr XVII/100/2000 w przedmiocie zasad ustalenia opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku a.tp. Pismem z dnia 28 września 2012 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy Goszczanów z dnia 30 sierpnia 2000 roku Nr XVII/100/2000 w sprawie zasad ustalenia opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Gminy Goszczanów w dniu 30 sierpnia 2000 roku podjęła uchwałę w sprawie zasad ustalenia opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę, podając za jej podstawę prawną przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 roku Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). W treści § 1 powołanej uchwały wskazano, że osoby fizyczne, prawne i jednostki nie posiadające osobowości prawnej za podłączenie na własny koszt przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej stanowiącej własność komunalną ponoszą opłatę na rzecz Gminy Goszczanów jako zwrot części kosztów poniesionych przez Gminę za wykonanie zbiorczych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę. W § 2 uchwały określono wspomnianą opłatę na kwotę wynoszącą równowartość pieniężną 35 q żyta obliczoną według ogłoszonej w komunikacie Prezesa GUS średnią cenę skupu żyta do wymiaru podatku rolnego. Warunkiem podłączenia się na własny koszt do sieci wodociągu wiejskiego miało być uiszczenie w/w opłaty w kasie Urzędu Gminy lub na konto Gminy (§ 3). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy Goszczanów (§ 4), a uchwała miała wejść w życie z dniem 1 września 2000 r. i miała podlegać ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy (§ 5). Wskazanym na wstępie pismem z dnia 28 września 2012 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały. Zdaniem autora skargi kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Na gruncie obowiązujących przepisów brak jest jednak delegacji ustawowych do uchwalenia opłaty stanowiącej postać jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy daniny publicznej w zamian za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podstawy prawnej takiej uchwały nie może stanowić art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ani art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 662 ze zm.) czy też art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zdaniem strony skarżącej podstawą podjętej uchwały nie mógł być również art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie zawiera upoważnienia ustawowego, a nadto nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wobec tego w opinii strony skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem upłynął termin do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, jako aktu prawnego nie zawierającego przepisów powszechnie obowiązujących. Z ostrożności procesowej organ wniósł o umorzenie postępowania, podnosząc, że Rada Gminy w Goszczanowie uchwałą z dnia 8 grudnia 2005 r. nr XXV/110/2005 przyjęła Regulamin zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy Goszczanów, w którym zawarła unormowania dotyczące warunków przyłączania nieruchomości do sieci wodociągowej. Z dniem 19 stycznia 2006 r. tj. z dniem wejścia w życie Regulaminu zaskarżona uchwała utraciła znaczenie i mimo, że formalnie nie została usunięta z obrotu prawego, to faktycznie została derogowana przez wydany później akt prawny. Niezależnie od powyższego, w dniu 30 października 2012 r. Rada Gminy Goszczanów podjęła uchwałę nr XXIII/117/2012 w sprawie uchylenia uchwały nr XVII/100/2000, dlatego też w ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t. j. z 1996 r. Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm. oraz t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotem swej skargi Prokurator Rejonowy w Sieradzu uczynił uchwałę podjętą w sprawie zasad ustalenia opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę. Adresatem tej uchwały są podmioty osoby fizyczne, prawne, jednostki nie posiadające osobowości prawnej, które za podłączenie na własny koszt przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej stanowiącej własność komunalną ponoszą opłatę na rzecz gminy Goszczanów jako zwrot części kosztów poniesionych przez gminę za wykonanie zbiorczych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę. Adresaci uchwały określeni zostali więc w sposób generalny, a nie imienny. Uchwała nakłada obowiązek uiszczenia wskazanej opłaty w wysokości 35 q żyta. Zaskarżona uchwała dotyczy więc sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Z kolei akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest aktem prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 402/11 LEX nr 824443, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 169/10 LEX nr 643498). W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że wbrew stanowisku Rady Gminy Goszczanów przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, a tym samym stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego. Skarga pochodząca od Prokuratora na akt prawa miejscowego nie jest przy tym ograniczona żadnym terminem, zatem uznać należało, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest w pełni dopuszczalna. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie w innych poza wymienionymi tym przepisem sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowił natomiast, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 uzupełniała konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednocześnie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Stosownie do art. 40 ust. 2 tej ustawy organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należało do zadań własnych gminy, przy czym zadania własne obejmowały w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę (pkt 3). Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Jednakże podkreślenia wymaga, że przepisy prawa miejscowego, będące przepisami podstawowymi, nie mogą wykraczać poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1/09, LEX nr 686754). Z taką właśnie sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Powołane przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie zawierają jednak normy o charakterze delegacyjnej, o jakiej mowa w art. 94 Konstytucji, bowiem nie dawały radzie gminy uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały we wskazanym w niej przedmiocie. Z istoty normy delegacyjnej wynika, że musi być ona wyraźna, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winna określać materię, która ma być przedmiotem aktu prawa miejscowego, organy kompetentne do jego wydania oraz regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tymczasem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było przepisu na gruncie prawa administracyjnego spełniającego powyższe wymagania. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 230/94; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę pozbawioną podstawy prawnej. Podstawą do ustalenia opłat nie może być również ówczesny przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, co znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 1133/10, Lex Nr 707804 oraz z dnia 22 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 851/10, Lex Nr 657980; wyroki WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010r., w sprawie sygn. akt: II SA/Ke 248/10, Wspólnota 2010/23/42 oraz z dnia 14 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 172/10, Lex Nr 619916). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 grudnia 2000r. w sprawie sygn. akt: II SA 2320/00, (Lex nr 49520), powołany przepis nie może stanowić generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Choć w przepisie tym mówi się o cenach i opłatach, to opłaty, o których mowa w tym przepisie, są tylko ustalonymi należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Gdy pojawia się przymus, to czyni opłatę już daniną publiczną narzuconą jednostronnie za usługę. Taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się do argumentów organu, wskazać należy, że wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie późniejszą uchwałą tj. uchwałą Rady Gminy Goszczanów z dnia 30 października 2012 r. nr XXIII/117/2012 w sprawie uchylenia Uchwały nr XVII/100/2000 Rady Gminy Goszczanów z dnia 30 sierpnia 2000 r. nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 publ. LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 458/08 publ. LEX nr 475256). W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia w trybie np. autokontroli. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Podsumowując, Rada Gminy Goszczanów, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za podłączenie przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej stanowiącej własność komunalną. Brak było bowiem przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało więc zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS