II OSK 1688/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1154/12 w sprawie ze skargi J. P. oraz P. P. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od J. P. oraz P. P. solidarnie na rzecz Gminy Miasta C. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1154/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wyznaczającej na rysunku planu szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu wysokoprężnego DN 350 CN 4,0 MPa relacji C. – B.. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: P. P. i J. P., po uprzednich wezwaniach Rady Miejskiej w C. do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wnieśli skargi na uchwałę Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w C. w dzielnicy M. w rejonie ulic: K., M., M., M. i granicy miasta. W skargach skarżący zawnioskowali o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej ustanowienia w załączniku graficznym do planu strefy kontrolowanej dla gazociągu wysokiego ciśnienia DN 350 CN 4,0 MPa niezgodnie z przepisami prawa, tj. na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia. Zarzucili naruszenie § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055), poprzez nieprawidłowe wyznaczenie strefy kontrolowanej w części rysunkowej planu, z zastosowaniem odległości wskazanych w uchylonym rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 139, poz. 686). Zarzucili także naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie przy sporządzeniu załącznika graficznego treści opisowej planu. W konsekwencji skarżący podnieśli, że doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną ingerencję w ich prawo własności i jego ograniczenie w sposób nadmierny w stosunku do regulacji wprowadzonej rozporządzeniem z 2001r. W uzasadnieniach skarg skarżący wskazali, że zgodnie z § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w strefach kontrolowanych gazociągów wysokoprężnych zakazuje się budowy budynków, urządzania stałych składów i magazynów oraz sadzenia drzew; zagospodarowanie i użytkowanie terenu dopuszcza się z zachowaniem przepisów rozporządzenia z 2001r. natomiast na rysunku planu strefa kontrolowana została wyznaczona po obu stronach osi gazociągu niezgodnie z tym rozporządzeniem, z zastosowaniem przepisów uchylonego rozporządzenia z 1995r. Przez działki skarżących przebiega gazociąg DN 350 CN 4,0 MPa, zatem zgodnie z § 9 ust. 6 rozporządzenia z 2001r. strefa kontrolowana winna wynosić 8 m, zaś na rysunku planu wyznaczono strefę o szerokości ponad 30 m. W ten sposób doprowadzono, zdaniem skarżących, do sprzeczności między częścią tekstową planu (§ 12 ust. 1), a częścią rysunkową. Wyznaczono strefy kontrolowane niezgodnie z obowiązującym przepisami, a przyjmując plan Rada winna stosować obowiązujące przepisy. Gdyby strefa kontrolowana została wyznaczona prawidłowo, to skarżący mieliby możliwość zagospodarowania swoich działek i wzniesienia na nich obiektów. Skarżący uważają, że w zaistniałym stanie, możliwości takiej zostali bezpodstawnie pozbawieni, co stanowi o naruszeniu ich interesu prawnego i uzasadnia wniesienie skarg. Skarżący zwrócili uwagę, że przepis § 89 rozporządzenia z 2001r. wyklucza stosowanie aktualnych przepisów w stosunku do gazociągów powstałych pod rządami uprzedniego stanu prawnego, ale nie w stosunku do zabudowy sąsiadującej. Aktualne rozporządzenie rezygnuje także z ustalania odległości gazociągów od innych obiektów, wprowadzając pojęcie strefy kontrolowanej, definiowanej w § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2001r. Powołując się na tezy zawarte w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., VII SA/Wa 1288/04 oraz WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2011 r., II SA/Gd 10/10 i NSA z dnia 12 marca 2009 r., II OSK 337/08 skarżący wskazali, że funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia z 2001r. jest pozostawienie istniejących sieci w sferze wcześniejszych wymagań technologicznych i umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku ich remontu lub przebudowy, ale nie ma żadnej podstawy do przyjęcia, że obiekty obecnie lokalizowane w sąsiedztwie takich istniejących sieci podlegają normatywom odległości wynikającym z uchylonych przepisów, taka praktyka prowadzi bowiem do przerzucania konsekwencji dbałości o stan sieci z jej operatora na właścicieli gruntów. W konsekwencji doszło do ustalenia na rysunku planu strefy kontrolowanej w wadliwej szerokości, co narusza prawa skarżących w zakresie wykraczającym poza rzeczywistą potrzebę. W swojej skardze P. P. podał, że jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. Z.-M. w C.. J. P. natomiast podała, że jest właścicielką działki nr [...] położonej przy ul. Z.-M. w C., przez którą przebiega gazociąg DN 350 CN 4,0 MPa. W odpowiedziach na skargi Rada Miasta C. wniosła o ich oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że uchwała została podjęta po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. W toku procedury, w związku z faktem istnienia w terenie sieci gazowej wysokiego ciśnienia DN 350 CN 4,0 MPa relacji C.-B., zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzania planu G.. Podmiot ten pismem z dnia 7 listopada 2008r. wskazał, że w przypadku planowania szczegółowych zadań inwestycyjnych na terenie objętym opracowaniem należy w stosunku do urządzeń gazowych uwzględnić przepisy wynikające z rozporządzenia z 1995r. oraz PN-91/M-34501. Plan uchwalono w 2010r., wobec czego Rada była zobowiązana stosować, co do zasady, w odniesieniu do sieci gazowej, rygory zawarte w przepisach obowiązującego rozporządzenia z 2001r., i taką podstawę podano w § 12 ust. 1 tekstu planu. Nie oznacza to jednak, że na rysunku planu obszar ograniczenia użytkowania należało określić na 8 m zgodnie z § 9 ust. 6 rozporządzenia z 2001r. Prawidłowo obszar ten nakreślono w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1995r., podstawę takiej praktyki stanowi przepis § 89 rozporządzenia z 2001r. Aktualnie wielkości stref kontrolowanych odnoszą się do nowoczesnych rozwiązań technicznych przy nowopowstających gazociągach, które nie wymuszają tak dużych obszarów ochronnych jak gazociągi powstające pod rządami poprzednich przepisów. Wprowadzone na rysunku ograniczenie pozostaje w zgodzie z przepisami i stanowiskiem właściciela gazociągu. Zakwestionowano także, aby uchwała naruszyła interes prawny każdego ze skarżących. W odniesieniu do P. P. organ wrócił uwagę, że działka [...] położona jest w całości w jednostce 1KDZ – droga publiczna klasy Z. Działki [...] i [...] położone są częściowo w jednostce 1KDZ, a częściowo w jednostce 2R, część położona w terenie 2R ma jednak powierzchnię 215 m2, przez co nie spełnia parametrów wymaganych w planie dla samodzielnej zabudowy, określonych w § 24 tekstu planu (powierzchnia działki budowlanej z zabudową zagrodową i agroturystyczną winna wynosić min. 1500 m2). Przyznano natomiast, że działka [...] położona jest w całości w jednostce 2MN, a sąsiadujące z nią działki [...] i [...] w jednostkach 1KDZ i 2MN. Teren tych działek znajdujący się w jednostce 2MN, dopuszczającej zabudowę, wynosi łącznie 1040 m2. W tym przypadku istnienie stref ochronnych gazociągu pociąga za sobą faktyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu, gdyż w przypadku braku strefy istniałaby możliwość wydzielenia działki budowlanej odpowiadającej parametrom określonym w planie w § 14 ust. 2. Jednocześnie wskazano, że w planie, który utracił moc w 2003r., teren należący do skarżącego pozbawiony był możliwości zabudowy, zatem zarzut pozbawienia możliwości wzniesienia obiektu nie jest zasadny, gdyż takiej możliwości na działkach nigdy nie było. W odniesieniu do J. P. organ wyjaśnił, że działka [...] znajduje się w trzech jednostkach planistycznych: 1 MN, 1 R i 1KDZ. Przeznaczenie pod drogę wyklucza możliwość zabudowy. Grunt leżący w jednostce 1MN ma pow. 320 m2 i kształt trójkąta, przez co nie spełnia parametrów do samodzielnej zabudowy (650 m2 i min, szerokość 12 m). Natomiast w jednostce 1R leży grunt o pow. 1,11 ha, z czego 0,37 ha poza obszarami ochronnymi gazociągu, w związku z czym istnieje możliwość jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami z § 24 planu, które określają powierzchnię działki pod zabudowę zagrodową i agroturystyczną na 3000 m2. Także w stosunku do działki [...] nie istniała w przeszłości możliwość zabudowy, była ona w poprzednim planie położona w strefie ochrony terenów otwartych i w terenie pod drogę zbiorczą. Wyjaśniono także, że wniesione do planu uwagi przez J. P. i żądanie przeznaczenia działki w całości pod zabudowę mieszkaniową nie mogło być uwzględnione, albowiem stoi temu na przeszkodzie obowiązujące Studium, fakt określenia stref ochronnych gazociągu nie ma w tym zakresie zatem znaczenia. W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż nadesłane dokumenty procedury planistycznej potwierdzają, że postępowanie w sprawie planu zostało zainicjowane uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu i zawiadomieniu instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania planu, zostały do niego zgłoszone wnioski. W trybie art. 17 ust. 2 u.p.z.p. został zgłoszony w dniu 16 lutego 2009r. wniosek G. Sp. z o.o. w Z., informujący o istnieniu sieci DN 350 CN 4,0 MPa i wskazujący, że w stosunku do niej należy uwzględnić przepisy wynikające z rozporządzenia z 1995r. oraz PN-91/M-34501. Wcześniej stanowisko takie zostało wyrażone w piśmie Spółki z dnia 7 listopada 2008r., w reakcji na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Wykazy uzgodnień i opinii do projektu planu potwierdzają, że Spółka nie była podmiotem opiniującym lub uzgadniającym projekt planu. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i przeprowadzeniu dyskusji publicznej, J. P. wniosła uwagę do planu, domagając się przeznaczenia działek [...] i [...] pod zabudowę jednorodzinną. Uwaga ta nie została uwzględniona przez Prezydenta Miasta ze wskazaniem zasadniczo na sprzeczność takiego zagospodarowania z obowiązującym Studium, a pomocniczo na położenie działki w strefie kontrolowanej gazociągu. Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] Rada Miasta C. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w C. w dzielnicy M. w rejonie ulic: K., M., M., M. i granicy miasta. W § 2 ust. 1 uchwały stwierdzono, że plan zawiera część tekstową z częścią graficzną w formie rysunku planu, stanowiącą załącznik nr 1 do uchwały. W § 4 pkt 9 zdefiniowano pojęcie strefy kontrolowanej, wskazując, że należy przez nią rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, o jakim mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W § 5 ust. 4 pkt 5 lit. j stwierdzono, że strefy kontrolowane gazociągów wysokoprężnych oznaczone graficznie na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu. Odnośnie legitymacji skarżących Sąd I instancji uznał argument Miasta C. podniesiony w odpowiedzi na skargę dotyczący niepogorszenia sytuacji prawnej skarżących w porównaniu z poprzednim planem za nieuzasadniony, albowiem Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli jest legalność aktualnie wprowadzonych ograniczeń w zagospodarowaniu ich terenów. W przypadku P. P. przyznano, że postanowienia planu w zakresie wprowadzonych ograniczeń w związku z ustanowieniem strefy kontrolowanej gazociągu, mają wpływ na możliwość zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem tych terenów działek [...], [...] i [...], które znajdują się w jednostce o symbolu 2MN. Mają one bowiem powierzchnię 1.040 m2 i dopuszczalne byłoby ich zagospodarowanie zgodnie z planem, gdyby nie stały temu na przeszkodzie kwestionowane wielkości ustanowionych stref kontrolowanych. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, stanowi o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego P. P. i umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Analogicznie w przypadku skarżącej J. P. w odpowiedzi na skargę przyznano, że część terenu działki [...] o powierzchni 1,11 ha leży w jednostce planu o symbolu 1R, który dopuszcza, obok rolnego przeznaczenia podstawowego, także przeznaczenie dopuszczalne pod postacią zabudowy zagrodowej, w tym agroturystycznej, w obrębie gospodarstw rolnych o pow. nie mniejszej niż 1 ha, na działkach o pow. od 1500 do 3000 m2. Kwestionowane strefy kontrolowane mają wpływ na zakres możliwego zagospodarowania terenu skarżącej. Co prawda wskazano, że teren o pow. 3700 m2 wolny jest od ograniczeń związanych z istnieniem strefy kontrolowanej gazociągu, na tej podstawie nie można jednak uznać, że interes prawny właściciela nie został naruszony i odmówić mu legitymacji do wniesienia skargi. W pozostałym zakresie postanowienia planu niewątpliwie bowiem modyfikują dopuszczone planem zagospodarowanie terenu i jego właściciel ma legitymację do sądowej weryfikacji legalności wprowadzonych ograniczeń. Za bezsporne WSA w Gliwicach uznał, że gazociąg, dla którego ustalono strefy kontrolowane, nie jest obiektem planowanym, lecz istniejącym. Nie zostało co prawda ustalone, kiedy i pod rządami jakich przepisów został on zbudowany, jednak w ocenie Sądu nie ma to znaczenia dla sprawy. Miasto C. wyjaśniało, że ze względu na przepis art. 89 rozporządzenia z 2001r., zastosowanie mają w stosunku do gazociągu istniejącego przepisy techniczne, w tym wyznaczające odległości służące jego ochronie i bezpieczeństwu, ustalone rozporządzeniem z roku 1995. Potwierdzeniem dla zachowania poprzedniego reżimu prawnego mają być parametry techniczne gazociągów wykonanych w oparciu o normy techniczne obowiązujące w dacie ich budowy oraz stanowisko G. w Z.. Odnosząc się do tego ostatniego argumentu Sąd I instancji wskazał, że G. w Z. nie miała w przeprowadzonym postępowaniu planistycznym statusu podmiotu opiniującego lub uzgadniającego projekt planu miejscowego. Taki status Spółce nie przysługiwał w oparciu o przepis art. 17 pkt 2 i 6 u.p.z.p. i nie była ona w ten sposób również traktowana, brak jej w wykazie podmiotów, którym projekt planu przesłano do opiniowania i uzgodnień (k. 9 dokumentacji planistycznej oraz załącznik nr 12 – wykaz opinii do planu i załącznik nr 13 – wykaz uzgodnień do planu). Pismo Spółki zostało zakwalifikowane jako wniosek do projektu planu, nie można mu zatem przypisać żadnej wiążącej mocy i czynić ze stanowiska Spółki argumentu potwierdzającego legalność przyjętych rozwiązań. Sąd I instancji wskazał, iż aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, zgodnie z § 1 ust. 1, ma zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych. Jak przewiduje § 9 ust. 2-6, dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane. Ograniczenia w zagospodarowaniu dla tych stref i ich szerokość określają przepisy § 9 ust. 4 i 6. Jednocześnie przepis § 89 przewiduje, że rozporządzenia z 2001r. nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie i dla których przed tą datą wydano pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, wątpliwości pojawiają się jednak w związku z § 90 rozporządzenia, który przewiduje utratę mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych (...), nie wprowadzając jednocześnie żadnej normy intertemporalnej. W konsekwencji, przepisy § 89 i 90 rozporządzenia z 2001r. nie zawierają przepisu wprost rozstrzygającego o tym, jakie przepisy należy stosować do gazociągów istniejących. Sąd I instancji wskazał, iż należy rozróżnić przypadki utraty mocy obowiązującej przez akt prawny od sytuacji jego stosowalności. Utrata mocy nie oznacza bowiem automatycznie braku podstaw do dalszego stosowania aktu uchylonego. WSA w Gliwicach wyjaśnił, iż jest to zagadnienie natury intertemporalnej, a normy intertemporalne mogą mieć charakter przepisów prawa pozytywnego. W niniejszym przypadku takich przepisów jednak, w przekonaniu Sądu, nie ma. Ustawodawca, wyłączając stosowanie rozporządzenia z 2001r. w stosunku do obiektów powstałych wcześniej, nie wskazał jaki reżim prawny i w jakim zakresie, ma do nich zastosowanie. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie powstałej kwestii intertemporalnej podlega wobec tego ogólnym regułom rozumowań prawniczych i ogólnym dyrektywom prawa intertemporalnego wskazującym, w jakim zakresie normy dotychczasowe i nowe powinny być stosowane. W sytuacji braku rozwiązania przyjętego wprost w przepisach intertemporalnych, rozstrzyganie kwestii intertemporalnych opiera się zatem na regułach wypracowanych w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym. Tego rodzaju zasady prawa intertemporalnego mają charakter niekonkluzywny, to znaczy funkcjonują na zasadzie racji i argumentów przemawiających za określonym rozwiązaniem, podlegając weryfikacji i "ważeniu" w zetknięciu z racjami przemawiającymi za rozstrzygnięciem odmiennym. Sąd I instancji wskazał, iż wyjściową zasadę dotyczącą rozstrzygania takiego rodzaju kwestii intertemporalnych stanowi zasada tempus regit actum, zalecająca oceniać skutki zdarzeń prawnych na podstawie przepisów obowiązujących w czasie, gdy zdarzenia te nastąpiły. Zasada ta znajduje zastosowanie do faktów przeszłych, "momentalnych". Do takiej sytuacji można zaliczyć okoliczność polegającą na zrealizowaniu określonego obiektu lub uzyskania ostatecznego pozwolenia na jego realizację. Wówczas reżim prawny właściwy dla takiego obiektu (w zakresie wyznaczonym przedmiotem regulacji prawnej), stanowią przepisy obowiązujące w dacie wykonania obiektu lub wydania pozwolenia na jego realizację. Sąd I instancji stwierdził, iż na tej zasadzie w orzecznictwie przyjmuje się, że skutkiem przepisu § 89 rozporządzenia z 2001r. jest pozostawienie dotychczas wybudowanych sieci w sferze dotychczasowych wymagań technologicznych ich dotyczących, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w wypadku ich remontu czy przebudowy (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2011r., II SA/Gd 710/10, WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2010r., IV SA/Po 63[...]0, WSA w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2010r., II SA/Rz 767/09). WSA w Gliwicach podkreślił, że przedmiotem analizowanych rozporządzeń są warunki techniczne dotyczące sieci gazowych, mające zastosowanie przy ich projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie. Są to nadto akty rangi wykonawczej, których bezpośrednim przedmiotem nie może być wprowadzanie ograniczeń w wykonywaniu uprawnień przez osoby trzecie, w szczególności wykonywaniu prawa własności przez właścicieli gruntów, po jakich gazociąg przebiega. Sąd I instancji stwierdził, że w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa sieci gazowej wskazywane jest w orzecznictwie, że zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy do jej właściwego zarządcy, a nie może odbywać się kosztem osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009r., II OSK 337/08). W konsekwencji zakres stosowania przepisów obowiązujących w dacie powstania sieci gazowej ograniczany jest w praktyce orzeczniczej do spraw i standardów związanych z samą siecią, z wyłączeniem stosowania normatywów odległościowych określonych w uchylonych rozporządzeniach do obiektów lokalizowanych w pobliżu sieci. Sąd I instancji wskazał, że w szeregu orzeczeń formułowana jest teza, że do obiektów obecnie realizowanych w pobliżu sieci nie stosuje się normatywów odległościowych wynikających z nieobowiązujących już przepisów, stanowiłoby to bowiem przerzucenie obowiązku dbałości o stan sieci z operatora na właścicieli gruntów, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie ograniczeniu przez zakaz zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r., VII SA/Wa 1288/04 oraz powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych). Ograniczeniu, wprowadzonemu aktem rangi wykonawczej, nadto stosowanemu na zasadzie powołania reguły intertemporalnej dotyczącej skutków wprowadzonej zmiany przepisów. WSA w Gliwicach stwierdził, iż podziela przedstawione wyżej stanowisko, znajdujące stosunkowo zgodne i utrwalone w orzecznictwie potwierdzenie, dotyczące zakresu stosowania przepisów uchylonego rozporządzenia z roku 1995 wyłącznie do kwestii technicznych samych sieci gazowych, nie zaś do określania ograniczeń w zabudowie terenów, po których sieci te biegną. Mając zaś na względzie podnoszony argument dotyczący zależności między parametrami technicznymi starych sieci, a potrzebą wprowadzenia właściwych z tego powodu stref ochronnych Sąd I instancji zauważył, że ani Sąd ani strony niniejszego postępowania nie dysponują wiedzą techniczną, pozwalającą na zweryfikowanie tego argumentu. Natomiast faktem jest, zdaniem Sądu, że przedstawione wyżej stanowisko judykatury dotyczące interpretacji przepisów wykonawczych regulujących warunki techniczne dla sieci gazowych, w tym problemów intertemporalnych jest prezentowane w przedstawiony powyżej sposób od kilku lat i nie spotkało się z reakcją prawodawcy. Brak jest zatem jakichkolwiek śladów, że stanowisko judykatury zostało uznane za prowadzące do zagrożeń dla bezpieczeństwa obiektów lokalizowanych w sąsiedztwie sieci. Jeżeli względy techniczne prowadzą do wniosku, że parametry starych sieci wymagają wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu przyległych do nich gruntów w jakimś szczególnym i szerszym zakresie niż wynikający z obowiązujących przepisów, to zdaniem Sądu, konieczna jest w tym zakresie ingerencja prawodawcy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta C. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i wydania orzeczenia reformacyjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy uchylonego rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 139, poz. 686) mają zastosowanie wyłącznie do kwestii technicznych samych sieci gazowych, nie zaś do określenia ograniczeń w zabudowie terenów, po których sieci te biegną, podczas gdy przepis ten należy rozumieć literalnie jako wyłączenie stosowania przepisów całego rozporządzenia z 2001r. w odniesieniu do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę – w tym zatem także zawartych w nim normatywów odległościowych. W skardze kasacyjnej wyjaśniono, że gazociąg, którego dotyczyła skarga został wybudowany najpóźniej w latach 70-tych. Gmina nie dysponuje jednak żadną dokumentacją dotyczącą tego gazociągu. Wiadomo jest natomiast, że gazociąg ten ze względu na konieczność zwiększenia bezpieczeństwa miał zostać zastąpiony nowym gazociągiem relacji C.-B.. W tym celu Rada Miasta C. na wniosek P. SA R. w S. podjęła w dniu [...] kwietnia 2005r. uchwałę nr [...], mocą której uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla relacji gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji C.-B. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na odcinku od istniejącego węzła rozdzielczego gazu przy ul. L. w C. do granicy z gminą M.. Z treści uzasadnienia do tej uchwały wynika, że gazociąg ten miał służyć wzmocnieniu całego krajowego systemu gazowniczego, w szczególności G. i aglomeracji l.. Bezspornym wobec powyższego jest, zdaniem skarżącego, że gazociąg ten jest obiektem istniejącym, czego zresztą nie kwestionował Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że literalne brzmienie przepisu § 89 rozporządzenia wskazuje, że dla tego gazociągu nie stosuje się rozporządzenia z 2001r. Zdaniem skarżącego należy zatem stosować przy wykładni zasadę tempus regit actum zezwalającą oceniać skutki zdarzeń prawnych na podstawie przepisów obowiązujących w czasie, gdy zdarzenia te nastąpiły. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro taką też zasadę przyjął przy wyrokowaniu Sąd I instancji to bezpodstawnym jest ograniczenie stosowania rozporządzenia z 1995r. jedynie do kwestii technicznych, które zdaniem Sądu nie dotyczą ograniczeń w zabudowie terenów, po których sieci biegną. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że unormowania dotyczące odległości są nierozerwalnym elementem przepisów w sprawie warunków technicznych. Zawarte są one zarówno w rozporządzeniu z 2001r. (§ 9 ust. 6), jak również w rozporządzeniu z 1995r. (załącznik nr 2), a także w innych rozporządzeniach w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącego, skoro Sąd I instancji uznał, że dla omawianej sieci gazowej należy stosować w zakresie kwestii technicznych rozporządzenie z 1995r. to konsekwentnie wobec powyższych rozważań winien przyjąć możliwość jego stosowania także w zakresie odległości od tego gazociągu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, inne rozstrzygnięcie w tym zakresie jest nie tylko niekonsekwentne, ale i niebezpieczne ponieważ wprost skutkuje tym, że zabudowa mieszkaniowa dopuszczona do realizacji omawianym planem zbliży się do gazociągu zgodnie z normami obowiązującego rozporządzenia na odległość do 4 m, co stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa dla przyszłych użytkowników. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. i P. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób prawidłowy dokonał wykładni § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Skarżący wskazali, że zgodnie z przepisami przejściowymi, a w szczególności § 89 rozporządzenia z 2001r., mając na uwadze zarówno przedmiot rozporządzenia, jak i treść tego przepisu, wykluczona została możliwość zastosowania wymagań określonych w nowych przepisach jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, jeżeli gazociągi te wykonane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. Podobne rozwiązanie zawierał też § 91 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Zdaniem skarżących, badanie treści przepisów wykonawczych z roku 1989, z roku 1995 i z roku 2001, przeprowadzone pod kątem analizy pojęć stosowanych dla określenia odległości, które należy zastosować przy budowie innych obiektów, prowadzi do wniosku, że legislator, w rozporządzeniu z 2001r. w ogóle zrezygnował ze stosowanego wcześniej sposobu określania odległości od innych obiektów. Skarżący zwrócili uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. zaniechano ustalania odległości innych obiektów od gazociągu, wprowadzając nowe pojęcie tzw. strefy kontrolowanej. W § 2 pkt 5 rozporządzenia przez pojęcie strefa kontrolowana rozumie się obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Szerokość stref kontrolowanych określona została w § 9 ust. 6 wskazanego rozporządzenia. Ponadto rozporządzenie nakłada na operatora obowiązek kontrolowania w strefie wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. A zatem jest to przepis umożliwiający operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń i z tego powodu, a nie ze względów bezpieczeństwa, wyznaczający strefę kontrolowaną. Skarżący stwierdzili, że w przytoczonych przez Sąd l instancji orzeczeniach sformułowano tezę, że do obiektów obecnie realizowanych w pobliżu sieci nie stosuje się normatywów odległościowych wynikających z nieobowiązujących już przepisów. Zdaniem judykatury stanowiłoby to bowiem przerzucenie obowiązku dbałości o stan sieci z operatora na właścicieli gruntów, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie ograniczeniu przez zakaz zabudowy. Zdaniem skarżących, z powołanych przez Sąd l instancji orzeczeń wynika, iż funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu, czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę. W związku z powyższym skarżący uważają, że orzeczenie Sądu l instancji jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że oparta ona została na uzasadnionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055), poprzez jego błędną wykładnię. Przepis § 89 cyt. rozporządzenia przewiduje, że "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę." Z kolei § 90 tego rozporządzenia przewiduje, że "Traci moc rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686)." Nieprawidłowy jest wniosek Sądu pierwszej instancji wyprowadzony z zestawienia ze sobą tych dwóch przepisów, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055) nie zawiera żadnych norm intertemporalnych i nie zawiera przepisu wprost rozstrzygającego o tym, jakie przepisy należy stosować do gazociągów istniejących. Przedmiotowe rozporządzenie uregulowało konsekwencje wprowadzonych nim zmian normatywnych, rozgraniczając zakresy czasowe dotychczasowego i nowego prawa. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, takim przepisem intertemporalnym jest właśnie §89 tego rozporządzenia. Przepis ten jest przepisem przejściowym, zawiera wyraźną regulację międzyczasową wskazując reżim prawny, któremu mają podlegać stany faktyczne powstałe przed wejściem w życie rozporządzenia z 2001r. Przewiduje on mianowicie, że do stanów faktycznych w nim opisanych nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z 2001r. Przepis ten wskazuje zatem wzorzec oceny prawnej dla poszczególnych stanów faktycznych, w zależności od tego, kiedy te stany nastąpiły. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że należy odróżnić stosowanie od obowiązywania aktu normatywnego. To właśnie to odróżnienie stosowania od obowiązywania stanowiło powód odrębnej regulacji zawartej w §89, która dotyczy niestosowania przepisów rozporządzenia z 2001r. od zawartej w §90, która dotyczy obowiązywania poprzedniego rozporządzenia z 1995r. Z prawidłowej tezy o konieczności odróżniania stosowania od obowiązywania aktów normatywnych Sąd pierwszej instancji wywiódł zatem błędny wniosek o braku w rozporządzeniu z 2001r. pozytywnoprawnej regulacji dotyczącej stosowania reżimu prawnego do obiektów powstałych wcześniej. Tę kwestię międzyczasową wyraźnie i jednoznacznie rozstrzyga § 89 przewidujący, że do już istniejących gazociągów nie znajdują zastosowania nowe przepisy, tj. przepisy zawarte w rozporządzeniu z 2001r. Norma zawarta w §89 zawiera zatem materialną regułę intertemporalną przejściową (przechodnią) rozgraniczającą zakres czasowy skutków określonych przez nowe prawo na stany faktyczne powstałe i zakończone przed momentem wejścia w życie nowego prawa. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że podstawową zasadą prawa międzyczasowego jest zasada tempus regit actum, zalecająca oceniać skutki prawne zdarzeń na podstawie przepisów obowiązujących w czasie, gdy te zdarzenia nastąpiły. Analiza treści §89 prowadzi do wniosku, że to właśnie ta metoda regulacji intertemporalnej kierowała prawodawcą, który wprowadził w tym przepisie normę wyłączającą zastosowanie nowych przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Przyjęta metoda intertemporalna pozostaje w korelacji z podstawowymi zasadami intertemporalnego prawa administracyjnego, w tym z zasadą ochrony praw słusznie nabytych (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 16, s. 551 i n.). W ocenie Sądu cytowana powyżej treść §89 rozporządzenia nie daje podstaw do wyprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji ograniczenia stosowania przepisów dotychczasowych jedynie do remontu lub przebudowy dotychczas wybudowanych sieci gazociągowych. W treści §89 jest mowa wyraźnie o tym, że "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę". Chodzi zatem o całą treść rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, a więc o całą regulację zawartą w tym rozporządzeniu. Przewidziana w rozporządzeniu regulacja dotyczy projektowania, budowy, przebudowy i rozbudowy sieci gazowych, w ramach których uregulowano między innymi szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów (§9 rozporządzenia) i w całości nie znajduje ona – na mocy §89 rozporządzenia – zastosowania do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia, także zatem w zakresie szerokości stref kontrolowanych. Wbrew zatem poglądowi przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do gazociągów powstałych wcześniej nie jest dopuszczalne stosowanie szerokości stref kontrolowanych przewidzianych w rozporządzeniu z 2001r., albowiem stosowanie tego rozporządzenia do wcześniej powstałych gazociągów zostało w całości wyłączone na mocy §89. Nie ma podstaw prawnych dla wyprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji wniosku, że zakres stosowania przepisów dotychczasowych ogranicza się jedynie do spraw i standardów związanych z samą siecią, z wyłączeniem stosowania normatywów odległościowych. Do wcześniej powstałych gazociągów nie mają zastosowania przepisy całego rozporządzenia z 2001r., zarówno zatem regulacja dotycząca standardów związanych z samą siecią, jak i wymogów dotyczących jej budowy, w tym szerokości stref kontrolowanych. Należy zauważyć, że orzeczenia, na które powoływał się Sąd pierwszej instancji, dotyczyły zupełnie innych stanów faktycznych, były to bowiem sprawy, w których sądy kontrolowały zgodność z prawem wydanych w trybie nadzwyczajnym indywidualnych rozstrzygnięć w sprawach pozwoleń na budowę albo związanych z ustalaniem warunków zabudowy dla konkretnych obiektów, a nie planowania przestrzennego na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy też zwrócić uwagę, że orzecznictwo sądowe w kwestii wykładni przedmiotowego §89 nie jest jednolite, np. w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1467/11 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepisy rozporządzenia z 2001r. nie mają zastosowania do gazociągów powstałych wcześniej. Mając na uwadze wskazane powyżej argumenty należy zatem uznać za uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię §89 rozporządzenia z 2001r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi w niniejszej sprawie sprzeczność pomiędzy częścią tekstową kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jego częścią graficzną w takim rozumieniu, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji. Samo powołanie się w części opisowej planu na treść rozporządzenia z 2001r., przy takim jak przedstawiono powyżej rozumieniu treści norm intertemporalnych tego rozporządzenia tj. §89, nie jest równoznaczne z bezpośrednią sprzecznością z częścią graficzną, na której w odniesieniu do gazociągu istniejącego w chwili powstawania planu, a powstałego jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia z 2001r. przewidziano obszar ochronny nie według zasad wynikających z rozporządzenia z 2001r., bo przepisy dotyczące strefy kontrolowanej nie znajdują do takiego gazociągu zastosowania, lecz zastosowano przepisy dotychczasowe. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając wskazaną powyżej ocenę prawną, winien jednak rozważyć, czy treść planu – zarówno opisowa jak i graficzna - w której nie odróżniono i nie wskazano wyraźnie jakie przepisy uchwałodawca uwzględnił wobec gazociągów już istniejących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2001r. oraz wobec pozostałych gazociągów, jest na tyle czytelna i nie budząca wątpliwości, że pozwala na uznanie, że taki plan jest zgodny z prawem w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, na podstawie art. 185 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p,p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a.