II SA/Sz 170/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr XVIII/508/12 w przedmiocie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiącymi własność Gminy Miasto Szczecin i warunków udzielania bonifikat oddala skargę. Rada Miasta Szczecina w dniu 23 kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), podjęła uchwałę nr XVIII/508/12 w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiących własność Gminy Miasto Szczecin i warunków udzielenia bonifikat. W § 9 ust. 1 ww. uchwały przewidziano, że wnioski o wykup lokali mieszkalnych złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały rozpatrywane są na podstawie przepisów nowej uchwały z wyłączeniem jej § 6, w jego miejsce zastosowanie ma ust. 2 § 9 ww. uchwały, który stanowi, że od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych, ustala się bonifikatę w wysokości: 1) 95 %, gdy zbywany jest jeden lokal mieszkalny, 2) 97 %, gdy sprzedawane są jednocześnie wszystkie pozostałe lokale mieszkalne położone w granicach danej nieruchomości. Publikacji uchwały dokonano w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 6 czerwca 2012 r., pod pozycją 1312. Pismem z dnia [...] M.P., reprezentowany przez radcę prawnego M.D., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miasta Szczecina do usunięcia naruszenia prawa w związku z naruszeniem przez § 9 ust. 1 uchwały tejże Rady nr XVIII/508/12 z dnia 23 kwietnia 2012 r., art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym zasady ochrony praw nabytych oraz zasady pewności prawa. M.P. wniósł o uchylenie przedmiotowej uchwały jako uchwalonej z naruszeniem prawa, ewentualnie o zmianę brzmienia przedmiotowej uchwały, w ten sposób, że będzie miała zastosowanie jedynie do wniosków złożonych po dniu wejścia jej w życie. M.P. wskazał, że pismem z dnia [...], wystąpił do Gminy Miasto Szczecin z wnioskiem o wykup lokalu położonego [...]. Prezydent Miasta Szczecina pismem z dnia [...] poinformował wnioskodawcę, że w imieniu Gminy Miasto Szczecin, w dniu [...] złożył oświadczenie woli sprzedaży ww. lokalu oraz przedstawił cenę, uwzględniając przy tym bonifikatę 97 %, należną z tytułu zbycia lokalu. Według strony, przyjęte przez organ uchwałodawczy brzmienie § 9 ust. 1 ww. uchwały z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr XVIII/508/12 narusza art. 2 Konstytucji, gdyż składający wniosek w dniu [...] miał prawo oczekiwać rozpatrzenia jego podania w oparciu o przepisy uchwały wówczas obowiązującej Rady Miasta Szczecina nr XVI/316/2004 z dnia 16 lutego 2004 r., które to przepisy – według strony – były bardziej korzystne, aniżeli obowiązujące obecnie. Odpowiadając na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia [...] (doręczonym skarżącemu w dniu [...]) Rada Miasta Szczecina poinformowała M.P., że kwestionowana przez niego uchwała została wydana zgodnie z prawem. Rada nie znalazła również podstaw do zmiany § 9 ust. 1 przedmiotowej uchwały uznając, że nie stanowi on naruszenia prawa. W dniu [...] M.P., reprezentowany przez radcę prawnego M.D. wniósł, za pośrednictwem Rady Miasta Szczecina, skargę kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu nr XVIII/508/12 z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiących własność Gminy Miasto Szczecin i warunków udzielenia bonifikat. Zaskarżonej uchwale M.P. zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z tego przepisu zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym zasady ochrony praw nabytych oraz zasady pewności prawa. Kierując się powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecina. W uzasadnieniu skargi, M.P. wyjaśnił, iż istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że pismem z dnia [...] wystąpił do Gminy Miasto Szczecin z wnioskiem o wykup lokalu przy [...], a Prezydent Miasta Szczecina w piśmie z dnia [...] poinformował skarżącego o złożeniu oświadczenia woli w imieniu Gminy Miasto Szczecin w dniu [...] o sprzedaży wnioskowanego lokalu, wskazując cenę sprzedaży oraz ostateczną kwotę do zapłaty, uwzględniającą 97 % bonifikatę przewidzianą przepisami uchwały nr XVI/316/2004 z dnia 16 lutego 2004 r. Skarżący wezwał Gminę do podpisania umowy sprzedaży lokalu, lecz do jej realizacji nie doszło, gdyż Prezydent Miasta Szczecina stwierdził, że konieczne było sporządzenie protokołu uzgodnień, a nadto konieczne było uwzględnienie stawki bonifikaty w związku z wejściem w życie nowej uchwały określającej zasady sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych. M.P. wywiódł, iż jego interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, że nowa uchwała regulująca zasady sprzedaży lokali stanowiących własność Gminy Szczecin pozbawia go możliwości zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowego lokalu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku o sprzedaż lokalu. Jak wyjaśnił skarżący, miał prawo wywieść, że jego wniosek został rozpatrzony na podstawie przepisów uchwały nr XVI/316/2004 z dnia 16 lutego 2004 r. Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skarżący podał, że gdy dana osoba ma prawnie potwierdzone prawo, zgodnie z prawem krajowym, do otrzymywania różnego rodzaju wynagrodzeń/dodatków itp., to taki zysk danej osoby musi być prawnie chroniony, jako interes prawny w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 20 marca 1952 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Stosując analogię skarżący uważa, że skoro wobec niego stwierdzono uprawnienie do zastosowania bonifikaty na podstawie poprzedniej uchwały, to obecnie nie może być zmieniana wysokość tej bonifikaty. W odpowiedzi udzielonej na powyższą skargę M.P., Rada Miasta Szczecina wniosła o odrzucenie skargi, z powodu braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m.in. działalność uchwałodawczą organów samorządu terytorialnego, a kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Przedmiot sprawy objętej skargą M.P. dotyczy uchwały Rady Miasta Szczecina nr XVIII/508/12 z dnia 23 kwietnia 2012 r., w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiących własność Gminy Miasto Szczecin i warunków udzielenia bonifikat. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wobec wymogów postawionych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiot wniesionej skargi dotyczy uchwały wydanej w sprawie z zakresu administracji publicznej, a samo wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowany został przy tym termin do wniesienia tej skargi, a także konieczne jest zbadanie, czy uchwała nie tylko dotyczy interesu prawnego strony skarżącej, ale również narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W ocenie Sądu, dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na uchwałę nr XVIII/508/12 z dnia 23 kwietnia 2012 r., która obejmuje swym zakresem zasady sprzedaży mienia komunalnego w postaci lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, stanowiących własność Gminy Miasto Szczecin. W świetle bowiem art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych mogą być wykorzystywane gminne zasoby nieruchomości Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.1a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady należy określenie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi w zakresie ich zbywania, nabywania i obciążania na okres dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony. Z tego względu nie powinien budzić wątpliwości charakter publicznoprawny zaskarżonej uchwały, która służyć ma gospodarowaniu posiadanym przez gminę mieniem komunalnym, a zatem uchwała taka dotyczy wykonywana administracji publicznej (por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 52/98, opubl. w OSNP 1999/9/296, Prok.i Pr.-wkł. 1999/3/43, Wspólnota 1999/39/25; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, opubl. w ONSAiWSA 2009/5/85; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 286/06, opubl. w Lex nr 192858; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 591/07, opubl. w Lex nr 463857, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 964/07, opubl. w Lex nr 506933). Z akt sprawy wynika jednocześnie, że skarżący pismem z dnia [...] skierował do Rady Miasta Szczecina wezwanie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z wydania ww. aktu, na które Rada Miasta Szczecina udzieliła odpowiedzi pismem z dnia [...], doręczonym stronie w dniu [...]. Złożenie przedmiotowej skargi, za pośrednictwem organu, w dniu [...] czyni niniejszą skargę dopuszczalną, wobec wymogów postawionych skardze co do zachowania terminu, jakie wynikają z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przechodząc do badania skargi w kontekście wykazania się legitymacją skargową przez M.P., wyjaśnić wypada, że w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie ww. przepisu, przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawienie zostały naruszone. W praktyce podkreśla się, na konieczność wykazania przez wnoszącego skargę własnym, czyli osobistym i ściśle zindywidualizowanym interesem prawnym lub uprawnieniem. Nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącego ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla takie cechy interesu prawnego podmiotu, wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, jak bezpośredniość, konkretność i realność. Powyższe należy powiązać z określoną normą prawa materialnego, z której strona wywodzi określone prawa lub obowiązki, a także z którego strona wywodzi skutki naruszenia prawa, jakie jej zdaniem powstały przez wydanie uchwały w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny w rozumieniu ww. przepisu to taki, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznają ochronę prawną (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1724/11, opubl w Lex nr 1132114; z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1950/11, opubl. w Lex nr 1152112; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1414/11, opubl. w Lex 1149171; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, opubl w LEX nr 1212683). Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Stanowisko powyższe, które skład orzekający w pełni podziela wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (opubl. w OTK-A 2003/8/84, Dz. U. z 2003 r., nr 194, poz. 1906). Brak powiązania naruszenia interesu prawnego z konkretnym przepisem prawa materialnego, uniemożliwia sądowi administracyjnemu przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Prawo do zaskarżania uchwał przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego (może to być norma z każdej dziedziny prawa, najczęściej wywodzona jest z prawa cywilnego lub administracyjnego). Dlatego nawet obiektywnie występujące w przepisach danego aktu naruszenie prawa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności, jeżeli naruszeniu temu nie towarzyszy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Oceniając zdolność M.P. do złożenia skargi do sądu administracyjnego, przez pryzmat wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego, powołaną wyżej uchwałą Rady Miasta Szczecina, Sąd stwierdził, że wskazanego ustawowego warunku skarga niniejsza nie spełnia. W szczególności nie sposób uznać, że w świetle wymogów postawionych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wystarczającym dla uznania naruszenia interesu prawnego, będzie wywiedzione przez skarżącego naruszenie art. 2 Konstytucji RP i zasad z niego wynikających, w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku do Gminy Miasto Szczecin o wykup lokalu pochodzącego z zasobów komunalnych. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią powołanego art. 2 ustawy zasadniczej, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższa regulacja, mająca charakter klauzuli generalnej jest typową normą prawa ustrojowego, określająca zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wytycza ona kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi nakaz dla parlamentu, ale i całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady. W demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności. Konstytucja stwierdza, że ma to być demokratyczne państwo prawne, a więc ma ono zabezpieczać wpływ obywateli na władzę państwową i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Wynika stąd także zasada poszanowania wolności i praw jednostki (por. Wiesław Skrzydło. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Zakamycze 2002, opubl. w Lex nr 68271). Jednakże samo powołanie się na wartości wynikające z art. 2 Konstytucji RP, odzwierciedlone w zasadach powołanych w skardze M.P., tj. zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym zasady ochrony praw nabytych oraz zasady pewności prawa, w tym również prawa obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy przez sąd, nie stanowi wystarczającej przyczyny do uznania, że doszło do skutecznego określenia przez stronę naruszenia prawa materialnego. Powołany przez skarżącego przepis, z uwagi na zawarte w nim normy prawa ustrojowego nie może stanowić samodzielnej podstawy do wykazania się interesem prawnym, a tym bardziej do wykazania naruszenia tego interesu prawnego przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. także wyrok WSA w Opolu z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 422/07, opubl. w Lex 506972). Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienia dla podmiotu który skargę wnosi (por. NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1032/10. opubl. w LEX nr 737685). Jak to już było wyżej sygnalizowane, warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest to aby konsekwencją podjętej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego. W ocenie Sądu, przepis umieszczony w art. 2 Konstytucji RP nie formułuje w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla skarżącego, lecz stanowi wytyczne dla kierunków rozwoju państwa i jego systemu prawnego. Powyższe wywody mają tożsame znaczenie wobec podnoszonego w skardze argumentu o wywodzeniu interesu prawnego skarżącego z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 20 marca 1952 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Powołana norma jest zbyt ogólna i powinna znaleźć poparcie w podstawach materialnoprawnych ustawodawstwa krajowego, aby mogła być skutecznie podniesiona w przedmiotowej sprawie. W świetle omawianych wyżej reguł, przyjąć należy, że dopiero konkretne określenie naruszenia prawa materialnego, umożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczną ocenę sytuacji prawnej skarżącego wobec zarzucanej skargą wadliwości danej uchwały. Brak tego określenia powoduje niewyczerpanie znamion interesu prawnego lub uprawnienia oraz ich naruszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji, powoływana przez stronę okoliczność złożenia wniosku o wykup lokalu, może co najwyżej świadczyć o istnieniu interesu faktycznego po stronie wnoszącego skargę. Ochrona interesów faktycznych pozostaje jednakże poza zakresem ochrony, jaki gwarantuje instytucja przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew zatem wywodom skarżącego brak było podstaw do przyjęcia Jego legitymacji skargowej, konstruowanej w oparciu o przepisy prawa ustrojowego, prezentowane w skardze. Badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a wykazanie braku legitymacji nakazuje oddalić skargę, a nie odrzucić. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.