IV SA/Po 238/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta P. na podstawie art.104 i 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., poz.1071 ze zm., zwanej dalej Kpa), art.12 ust.4a,4f i 5 oraz art.18 ust.1 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2008r. Nr 193, poz.1194 ze zm., zwanej dalej specustawą), art.4 pkt 9b (1), art.129 ust.5 pkt 3, art.130 ust.1a,2 i 5 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) w pkt I decyzji z dnia [...].07.2012r. nr [...] ustalił na rzecz D.S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną przy ul. P. w P., działka nr [...] o pow. [...] m.kw., która z mocy prawa z dniem [...].07.2011r. stała się własnością Miasta P. W pkt III w/w decyzji organ umorzył postępowanie o ustalenie odszkodowania za odbudowę parkingu wraz z dojazdem do niego oraz za odtworzenie roślinności na nieprzejętej części nieruchomości. Organ wskazał, że stanowiąca własność skarżącej działka nr [...] z dniem 25.07.2011r. z mocy prawa (art.12 ust.4 pkt 2 specustawy) z dniem 25.07.2011r. stała się własnością Miasta P. w celu realizacji inwestycji drogowej. W myśl art.18 ust.1 ustawy z 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej oraz wg wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art.130 ust.2 u.g.n.), a konkretnie wartość rynkową. (art.134 u.g.n.) Organ podkreślił, że powołany w sprawie biegły rzeczoznawca majątkowy A.J. w operacie szacunkowym z dnia 19.12.2011r. określił wartość rynkową działki nr [...] stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Dobierając nieruchomości do próby porównawczej biegły zastosował § 36 ust.1 rozporządzenia RM z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz.1194 i z 2009r., Nr 72, poz.620) zgodnie z którym wartość nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie specustawy określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art.154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Biegły w swym operacie ustalił, że w dniu 16.05.2011r., a więc w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej w postaci budowy ul. P. w P. działka nr [...] nie znajdowała się na terenie objętym m.p.z.p. Dalej organ szczegółowo opisał operat szacunkowy wskazując, że biegły wartość działki nr [...] określił na kwotę [...] zł, a wartość poczynionych na niej nakładów budowlanych na kwotę [...] zł. Natomiast wartość nasadzeń na przedmiotowej działce biegły określił na kwotę [...] zł. Skarżąca w dniu 27.03.2012r. zażądała zwiększenia odszkodowania za nasadzenia do kwoty [...] zł oraz odszkodowania w kwocie [...] zł za "uszczerbek powstały w związku z wywłaszczeniem części parkingu i koniecznością odbudowania go na pozostałej części nieruchomości, co jest konieczne do prowadzenia działalności gospodarczej na pozostałej części nieruchomości." Biegły w piśmie z dnia 18.04.2012r. ustosunkował się do zarzutów strony. Organ wskazał, że biegły jest rzeczoznawcą majątkowym posiadającym uprawnienia do szacowania gruntu oraz nakładów budowlanych i roślinnych. Prezydent przyjął, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że na potrzeby wyceny biegły określił właściwy rynek nieruchomości podobnych biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. W ocenie organu operat był spójny i logiczny, a określone w nim wartości były wiarygodne. Nadto ustosunkowując się do żądania odszkodowania w zakresie parkingu oraz odtworzenia roślinności na nieprzyjętej części nieruchomości organ wskazał, że u.g.n. nie przewiduje odszkodowania za inne składniki majątkowe niż przejęta nieruchomość oraz za inne przyszłe szkody. Rekompensaty takich szkód można domagać się przed sądem powszechnym a nie w postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.01.2010r.o sygn. I SA/Wa 1028/09 oraz z dnia 08.07.2011r. o sygn. I SA/Wa 186/11. Skarżąca od powyższej decyzji co do pkt I i III ponad kwotę [...] zł wniosła odwołanie w którym wniosła o powiększenie orzeczonego odszkodowania o kwotę [...] zł tytułem szkody poniesionej wskutek odtworzenia nasadzeń na nie przejętej części gruntu oraz odszkodowania w kwocie [...] zł za uszczerbek powstały w związku z odtworzeniem parkingu oraz dojazdu przeznaczonego do poruszania się pojazdów ciężkich na nieprzejętej części gruntu, a także powiększenia przyznanego odszkodowania o 5% w związku niezwłocznym wydaniem części nieruchomości celem rozpoczęcia prac inwestycyjnych nieruchomości. Wniosła także o przyznanie odpowiedniego odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości, która nie została przejęta na własność Miasta P. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art.77 Kpa polegające na niewyjaśnieniu wartości nakładów jakie musi ponieść celem przywrócenia nasadzeń i odbudowy parkingu wraz z dojazdem do niego na niewywłaszczonej części nieruchomości. Nadto zarzuciła naruszenie art.77 Kpa w zw. z art.18 ust.1 specustawy polegające na niepowiększeniu przyznanego odszkodowania o 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości celem wszczęcia robót budowlanych. W ocenie skarżącej naruszono także art.18 ust.1 specustawy w zw. z art.134 u.g.n. poprzez pominięcie przez organ szkody powstałej w jej majątku w postaci dokonania nowych nasadzeń i odbudowy parkingu, co zostało wymuszone przejęciem części działki na której znajdował się parking oraz roślinność. Dalej skarżąca zarzuciła naruszenie art.80 Kpa w zw. z art.18 ust.1 specustawy oraz art.134 ust.3 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o wadliwy operat szacunkowy w którym za nieruchomości podobne uznano nieruchomości położone na obrzeżach miasta P. oraz w którym wobec braku transakcji mających za przedmiot nieruchomości podobne biegły ograniczył się wyłącznie do analizy rynku lokalnego nie badając rynku regionalnego oraz krajowego. Pismem z dnia 06.12.2012r. Wojewoda W. zwrócił się do biegłego A.J. o pisemne ustosunkowanie się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. W odpowiedzi na pismo Wojewody biegły J. pismem z dnia 11.12.2012r. odniósł się do zarzutów skarżącej wobec jego operatu zawartych w odwołaniu. Między innymi biegły wskazał, że fakt położenia nieruchomości porównawczych na obrzeżach miasta nie świadczy o ich gorszym położeniu, tym bardziej, że wyceniana nieruchomość nie jest położona w centrum miasta. Podkreślił również, że wyceniana nieruchomość nie charakteryzowała się jakimiś szczególnymi cechami niewystępującymi na rynku lokalnym. Przyznał, że na rynku lokalnym transakcji nieruchomości podobnych było niewiele, jednak ich ilość była wystarczająca i w związku z tym nie zaistniała konieczność sięgania do rynku regionalnego lub krajowego. Wskazał też, że najstarsze transakcje, które wykorzystano do porównania zawarto na 16 miesięcy przed wyceną, a przyjmuje się, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie nie dłuższym niż 2 lata od daty na którą określa się wartość nieruchomości. Biegły wskazał, że w operacie uwzględniono nakłady występujące na działce, natomiast nie uwzględniono parkingu, którego tam nie było. Dalej biegły podał, że wyceny dokonał w oparciu o transakcje rynkowe zawarte w formie aktu notarialnego, a nieruchomości przejęte przez Miasto P. w ramach inwestycji sprowadzonych przez Spółkę [...] sp. z o.o. nie mogły być podstawą wyceny, gdyż były przejmowane na podstawie decyzji o lokalizacji przedsięwzięć i byłym właścicielom wypłacano odszkodowanie. Reasumując biegły podtrzymał swoją wycenę dokonana w operacie szacunkowym. Powyższego pisma tego nie doręczono skarżącej przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Nadto organ II instancji w toku rozmowy telefonicznej z pracownikiem Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 17.12.2012r. ustalił, że do ZDM nie wpłynęło oświadczenie skarżącej dotyczące dobrowolnego wydania nieruchomości zgodnie z art.18 ust.1e specustawy. (notatka służbowa z dnia 17.12.2012r.) Wojewoda W. decyzją z dnia [...].12.2012r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda w szczegółowym uzasadnieniu decyzji wskazał, że w jego ocenie biegły prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości i szczegółowo wyjaśnił dobór transakcji porównawczych. Nadto organ wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogi publiczne może obejmować wyłącznie tą nieruchomość, a nie żadne inne szkody, które mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Wskazał też, że obowiązek rozszerzenia analizy do rynków regionalnego i krajowego występuje wówczas, gdy transakcje nie występują na rynku lokalnym, co nie miało miejsca w rozpatrywanym przypadku. Ponadto Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanym przypadku pomimo nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...].05.2011r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęcie rzeczonej nieruchomości przez zarządcę drogi nie nastąpiło w terminie określonym w art.18 ust.1e specustawy. Pełnomocnik skarżącej otrzymał w/w decyzje w dniu [...].05.2011r., a więc termin 30 dni o którym mowa w art.18 ust.1e upłynął w dniu 19.06.2011r. W aktach sprawy brak jest oświadczenia skarżącej o wyrażeniu zgody na zajęcie w/w nieruchomości w tym terminie, a także brak jest protokołu zdawczo – odbiorczego. Brak jest więc dowodów na potwierdzenie tego twierdzenia skarżącej. Skargę na powyższą decyzję do WSA Poznaniu wniosła skarżąca D.S. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów z wnioskowanych pism. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1/ art.10 § 1 kpa poprzez pozbawienie jej prawa ustosunkowania się do stanowiska biegłego zawartego w jego piśmie z dnia 11.12.2012r., 2/ art.7 i 77 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu z pisma skarżącej z dnia 06.06.2011r. oraz odpowiedzi ZDM z dnia 27.06.2011r. złożonych w sprawie [...] oraz [...], a dotyczących gotowości wydania przez skarżącą przejętej nieruchomości w terminie 30 dni od chwili zawiadomienia jej o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie i przyjęcie, że skarżąca nie może domagać się powiększenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przewidzianego w art.18 e specustawy, 3/ art.7 w zw. z art. 77 § 1 i art.80 Kpa poprzez przyjęcie, że biegły mógł określić wysokość odszkodowania na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu usługowo – przemysłowym, gdy zdaniem skarżącej mogły to być wyłącznie ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną w związku z czym istniały podstawy do zastosowania § 36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, 4/ naruszenie prawa materialnego, tj. art.135 ust.1 i 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że podstawą określenia wysokości odszkodowania może być wartość rynkowa, a nie odtworzeniowa nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że nie miała możliwości ustosunkowania się do pisma rzeczoznawcy z dnia 11.12.2012r., a tym samym odniesienia się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Ponadto skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia 06.06.2011r. złożonym do akt sprawy administracyjnej nr [...] oświadczyła, że "zamierza dobrowolnie wydać (...)wywłaszczoną część nieruchomości". Zarząd Dróg Miejskich w P. pismem z dnia 27.06.2011r. nr [...] odpowiedział, że przedmiotowa nieruchomość zostanie przejęta w uzgodnionym terminie. Organ nie uwzględnił powyższych dowodów, a tym samym nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Konsekwencją tego była odmowa podwyższenia odszkodowania o 5% wartości wywłaszczonej nieruchomości. Dalej skarżąca podkreśliła, że podstawą obliczenia odszkodowania mogą być wyłącznie ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną. Niedopuszczalne jest zaś posługiwanie się cenami transakcyjnymi nieruchomości o innym przeznaczeniu. Skarżąca powołała się w tym zakresie na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16.10.2012r., sygn. K 4/10. W operacie nie wyjaśniono, czy była możliwość ustalenie wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną. W ocenie skarżącej niemożliwe było ustalenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, dlatego też na podstawie art.135 ust.1 i 2 u.g.n. należało ustalić wartość odtworzeniową tej nieruchomości. Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Nadto podniósł, że wprawdzie istotnie skarżąca nie mogła się odnieść do stanowiska biegłego zawartego w jego piśmie z dnia 11.12.2012r., lecz nie miało to wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Było to więc naruszenie prawa, lecz nie miało charakteru kwalifikowanego i w związku z tym w świetle art. 145 § 1 Ppsa nie jest konieczne wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W tym piśmie biegły nie przedstawił nowych okoliczności, a jego operat organ ocenił jako rzetelny. Strona nie wykazała, by to uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Organ wskazał też, że skarżąca pomimo, że była reprezentowana prze trzech pełnomocników nie złożyła w toku postępowania administracyjnego dokumentów w postaci pisma skarżącej z dnia [...].06.2011r. oraz odpowiedzi ZDM z [...].06.2011r. złożonych w sprawie [...] oraz [...], a dotyczących gotowości wydania przez skarżącą przejętej nieruchomości. W tej sytuacji wobec ich braku w aktach sprawy oraz odpowiedzi ZDM o braku oświadczeń skarżącej w tym zakresie organ nie uznał, by skarżąca wykazała, że niezwłocznie udostępniła nieruchomość. Dalej organ wskazał, że w rozpatrywanym przypadku nie było przesłanek do zastosowania § 36 ust.4 rozporządzenia RM z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wobec tego biegły prawidłowo zastosował § 36 ust.1 w/w rozporządzenia przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-przemysłowym, co korespondowało z przeznaczeniem wycenianej nieruchomości w chwili wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Wojewoda podkreślił, że biegły poprawnie przeanalizował rynek nieruchomości i dokonał wyboru transakcji w najlepszy możliwy sposób i prawidłowo dokonał wyliczeń. Dodatkowo organ wskazał, że zarzuty w tym zakresie są niezrozumiałe i sprzeczne z interesem majątkowym skarżącej, gdyż nieruchomości drogowe osiągają ceny niższe niż nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność decyzji ustalającej wysokość należnego skarżącej odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "specustawą". Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a ww. ustawy skarżącej przysługuje odszkodowanie, którego obowiązek ustalenia i wypłaty ma organ wydający decyzję lokalizacyjną. Podzielając stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011 II SA/Ol 299/11 , wyrok WSA w Kielcach - II SA/Ke 247/11 z dnia 16 czerwca 2011, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. - II OSK 88/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 października 2009r. - II SA/Bk 621/08), wyrok II SA/Wa 1258/09 - baza orzeczeń sądów administracyjnych) Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał brak podstaw do podważania kompetencji Prezydenta Miasta (sprawującego również funkcję starosty w przypadku miasta działającego na prawach powiatu), do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość skarżących. Z uwagi na to, że w skardze podniesiono zarówno zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić pierwsze z wymienionych zarzutów, bowiem odniesienie się do tego, czy istotnie organ administracji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, możliwe jest tylko na gruncie ustaleń faktycznych niebudzących wątpliwości. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rację miał zarówno organ I, jak i II instancji, przyjmując, że przedmiotowa działka za odszkodowaniem z mocy prawa (art.12 ust.4 pkt 2 specustawy) z dniem 25.07.2011r. stała się własnością Miasta P. w celu realizacji inwestycji drogowej. Ponadto z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w przewidzianym do tego terminie. Zatem ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania za przejęta działkę. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy wskazać, że zasadny był jej zarzut w zakresie naruszenia art.10 Kpa. Wspomniany przepis stanowi realizację konstytucyjnego prawa do procesu (obrony) wynikającego z wartości demokratycznego państwa prawnego. Gwarantuje on stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zgromadzonych materiałów i dowodów. Przepis ten w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tegoż przepisu jednoznacznie wynika, że organy a.p. mogą odstąpić od powyższej zasady jedynie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z przytoczonego wyżej przepisu ewidentnie wynika, że strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Sąd orzekający popiera pogląd, że jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie postępowanie uzupełniające, to zgodnie z art.10 § 1 w zw. z art.140 Kpa przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów. (tak NSA w wyroku z dnia 07.03.1989r. SA/Kr 11/89) W rozpoznawanej sprawie nie występowały przesłanki określone w art.10 § 2 Kpa. Tym samym organ II instancji miał obowiązek doręczyć skarżącej odpis pisma biegłego rzeczoznawcy z dnia 11.12.2012r. i umożliwić skarżącej odniesienie się do zawartych w nim twierdzeń. Przypomnieć trzeba, że pismo to zawierało merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego, który był zasadniczym dowodem przeprowadzonym w toku postępowania administracyjnego. Bezprawne - wobec braku przesłanek określonych w art.10 § 2 Kpa – pozbawienie strony możliwości ustosunkowania się strony do merytorycznych twierdzeń biegłego nie może być akceptowane. Tym bardziej, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn dla których tak postąpił. Tym samym naruszył on dyspozycję art.107 § 3 Kpa. Przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", B.Adamiak/J.Borkowski, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2011, s.74-75 oraz wyrok WSA w Krakowie z 05.03.2012r., II SA/Kr1935/11, wyrok WSA w Warszawie z 21.10.2011r., sygn. I SA/Wa 1870/11) W rozpatrywanym przypadku Sąd orzekający nie dopatrzył się żadnych przesłanek przemawiających za ograniczeniem skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Sąd nie podziela argumentacji organu w tym zakresie przedstawionej w odpowiedzi na skargę. O ile należy podzielić pogląd, że naruszenie zasady określonej w art.10 § 1 Kpa nie stanowi zawsze automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji, to należy pamiętać, że w tym przypadku organ II instancji uniemożliwił skarżącej odniesienie się do merytorycznej argumentacji biegłego w zakresie zasadniczego dowodu w sprawie. W judykaturze ugruntowany jest już pogląd, że zarzut naruszenia art.10 § 1 Kpa może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (m.in. postanowienie NSA z 22.03.2012r., sygn. II GSK 431/12, wyrok WSA w Olsztynie z 25.10.2011r. II SA/Ol 1043/10) Sądowi znane jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20.07.2010r. o sygn. I OSK 1311/09 przywołanym w odpowiedzi na skargę. Zgodzić należy się z poglądem, że fakt niezaznajomienia strony z pismem rzeczoznawcy z dnia 11.12.2012r. przez organ odwoławczy niewątpliwie było naruszeniem przez organ zasad prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem zatem uwzględnienia skargi z powodu złamania takich przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Dopiero zatem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o nowym dowodzie w sprawie lub o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 kpa. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. Skarżąca nie mogła bowiem ustosunkować się merytorycznie na piśmie do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z dnia 11.12.2012r. i w ten sposób pozbawiona została możliwości dokonania konkretnej, określonej czynności procesowej w postaci przedstawienia pisma procesowego zawierającego merytoryczne zarzuty wobec twierdzeń biegłego zawartych w w/w piśmie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, organ w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn dla których pozbawił skarżącą tego prawa. Ponadto Sąd uwzględniając ten zarzut miał na uwadze, że nie jest to jedyne, a nawet nie jest to zasadnicze uchybienie organu w tym postępowaniu skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Tym samym zaistniała przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.b Ppsa. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. A niewątpliwie w świetle powyższego w tym przypadku organ dopuścił się naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Skarżąca bowiem bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu (art.145 § 1 pkt 4 Kpa), a konkretnie w końcowej jego części. Jednocześnie spełniona została przesłanka określona w art.145 § 1 pkt 1 lit.c Ppsa, gdyż wspomniane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu jeszcze istotniejszym uchybieniem organu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji było naruszenie art.7, 77 § 1 i 80 Kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu z pisma skarżącej z dnia [...].06.2011r. oraz odpowiedzi ZDM z dnia [...].06.2011r. złożonych w sprawie [...] oraz [...], a dotyczących gotowości wydania przez skarżącą przejętej nieruchomości w terminie 30 dni od chwili zawiadomienia jej o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie i przyjęcie, że skarżąca nie może domagać się powiększenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przewidzianego w art.18 ust.1 pkt 1e specustawy. Organ II instancji wprawdzie drogą telefoniczną próbował ustalić w rozmowie z pracownikiem ZDM, czy skarżąca wyraziła wolę dobrowolnego wydania działki nr [...] w myśl art.18 ust.1 pkt 1e specustawy (notatka służbowa z dnia 17.12.2012r.) działanie to okazało się jednak niewystarczające. Z dokumentów załączonych do skargi wynika bowiem jednoznacznie, że w tej kwestii prowadzona była korespondencja pomiędzy skarżącą i ZDM. Z kserokopii pisma skarżącej z dnia 06.06.2011r. skierowanego do sprawy nr [...] wynika, że skarżąca wyraziła wolę wydania wywłaszczonej nieruchomości. Z odpowiedzi ZDM z dnia [...].06.2011r. złożonej w sprawie [...] wynika, że ZDM otrzymał w/w pismo skarżącej i prowadzone były w tej sprawie uzgodnienia. Tym samym organ administracji niewątpliwie nie zebrał i nie rozpatrzył w sprawie całego materiału dowodowego w myśl art.77 § 1 i 80 Kpa. Podkreślić należy, że to organ administracyjny jest "gospodarzem" postępowania administracyjnego i w myśl art. 7 Kpa podejmuje również z urzędu wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W tym przypadku organ w omawianym zakresie dopuścił się niedopatrzenia. W tej sytuacji konieczne będzie przeprowadzenie przez organ dowodu z akt administracyjnych o nr [...] oraz [...] w celu wyjaśnienia, czy zaistniały przesłanki określone w art.18 ust.1 pkt 1e specustawy. Artykuł 18 ust.1 pkt 1e specustawy stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Tym samym wobec nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentów zawartych w w/w aktach administracyjnych organ nie miał możliwości dokonania prawidłowej oceny, czy w rozpatrywanym przypadku występują przesłanki określone w w/w przepisie. A co za tym idzie organ nie mógł dokonać prawidłowej oceny żądania skarżącej w zakresie podwyższenia odszkodowania o 5%. Spełniona więc została przesłanka określona w art.145 § 1 pkt 1 lit.c Ppsa skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącej wobec operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Sąd w pełni podziela ugruntowany już pogląd, że opinia biegłego rzeczoznawcy jest dowodem podlegającym weryfikacji dokonywanej przez organy administracji, a w dalszej kolejności w razie potrzeby przez sąd administracyjny. Obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego dotyczy zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest więc zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 Kpa dokonał oceny tego dowodu, a więc co za tym idzie również sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny. W okolicznościach sprawy za zasadne należało uznać stanowisko organu odwoławczego w kwestii możliwości przyjęcia sporządzonego w sprawie operatu popartego późniejszymi wyjaśnieniami biegłego złożonymi w toku postępowania administracyjnego za podstawę oszacowania nieruchomości skarżącej, a w konsekwencji i podstawę ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego skarżącej. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody wskazuje, iż organ ten sprostał wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie oceny operatu jako zasadniczego dowodu ( art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa ) w wymaganym zakresie formalnym jak i materialnym. Sąd podziela stanowisko organu, iż brak było podstaw do zakwestionowania operatu w sytuacji, gdy w istocie realizuje on wytyczne wynikające z obowiązujących i powołanych w operacie oraz w zaskarżonej decyzji podstaw prawnych. Z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, co wynika z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Przepisy art. 18 specustawy drogowej określają reguły specjalne w stosunku do zasad i trybu postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zawartego w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wspomniany przepis określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zatem jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji art. 130 ust. 1 u.g.n. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 08.01.2009r. o sygn.I OSK 29/08 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.05.2010r. o sygn. I SA/Wa 2150/09) Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą – według art. 151 ust. 1 powołanej ustawy – stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie (tj. w szczególności rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami). Z treści przywołanych przepisów wynika, że ustalane odszkodowanie za wywłaszczenie, dokonane pod inwestycje drogowe, odnosi się wyłącznie do wartości utraconej nieruchomości (tj. gruntu i jego części składowych), a więc wartości odjętego prawa rzeczowego. Odszkodowanie to ma stanowić ekwiwalent odjętego prawa, pozwalający wywłaszczonemu na jego odtworzenie. Ze względu na szczególny charakter norm zawartych w przepisach art. 18 specustawy drogowej regulację ustawową uzupełnia dorobek orzecznictwa. Zgodnie z judykaturą odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną może obejmować wyłącznie tę nieruchomość, a nie żadne inne straty, takie jak spadek wartości jej pozostałej części, uciążliwości i szkody spowodowane wywłaszczeniem i lokalizacją drogi czy koszty zakupu nieruchomości zamiennej, przy czym taki zakres ustalania odszkodowania odnosi się do odszkodowania uzyskanego w ramach postępowania na postawie przepisów specustawy drogowej. Ustalanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej obejmuje tylko rzeczywistą wysokość szkody, nie obejmuje natomiast odszkodowania za pozostałe poniesione straty, np. z tytułu konieczności przebudowy pozostałej części nieruchomości, ale tego typu żądania mogą być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. (vide wyrok NSA z 19.01.2012r., sygn. I OSK 990/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.07.2011r. o sygn. I SA/Wa 186/11 oraz z dnia 09.09.2010 o sygn. I SA/Wa 147/10, a także z dnia 27.05.2010r. o sygn. I SA/Wa 2150/09 Szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości, w tym nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207. poz. 2109 ze zm.), wydane w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Jak wynika z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Według § 2 tegoż rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej decyzja określa się w podejściu kosztowym. Z kolei § 36 ust. 4 cytowanego rozporządzenia wskazuje, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych gruntów drogowych. Przypomnieć należy, że wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r. ) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podzielić stanowisko organu, że w pierwszej kolejności należało zastosować § 36 ust.1 rozporządzenia, co biegły uczynił. W konsekwencji biegły prawidłowo przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo – usługowym, gdyż takie było przeznaczenie wycenianej nieruchomości przed jej wywłaszczeniem. Zgodzić się należy z tezą, że wobec powyższego nie było w tym przypadku podstaw do zastosowania zasad określonych w § 36 ust.4 rozporządzenia. Przepis ten ma bowiem jedynie zastosowanie wówczas, gdy na dzień wydawania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona pod inwestycje drogową, co tu nie miało miejsca, gdyż obszar na którym jest położona ta nieruchomość nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podzielić nadto należy stanowisko Wojewody, że zasadniczo ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym są niższe niż nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, tak więc ten zarzut skarżącej w razie jego ewentualnego uwzględnienia doprowadziłby prawdopodobnie do zmniejszenia należnego skarżącej odszkodowania. Ponieważ dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości były wystarczające nie można było zastosować zasad określonych w § 36 ust.2 rozporządzenia, tj. podejścia kosztowego. Reasumując, zarzuty skarżącej wobec operatu szacunkowego okazały się niezasadne. W tym stanie rzeczy, wobec wcześniej opisanych uchybień organu w zakresie naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa. Sąd uchylił jedynie decyzję organu II instancji mając na względzie zasadę ekonomii procesowej i szybkości postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art.138 § 1 pkt 2 Kpa organ II instancji ma kompetencje merytoryczno – reformatoryjne. Tak więc po usunięciu wad postępowania wskazanych wyżej przez Sąd orzekający organ II instancji będzie władny nie tylko oddalić odwołanie względnie uchylić decyzję organu I instancji, lecz również posiada on kompetencję do częściowego uchylenia organu I instancji i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ II instancji powinien doręczyć skarżącej odpis pisma biegłego rzeczoznawcy z 11.12.2012r. i umożliwić skarżącej ustosunkowanie się do zawartych w tym piśmie twierdzeń. Przede wszystkim zaś powinien przeprowadzić dowód z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Zarząd Dróg Miejskich w P. pod nr nr [...] oraz [...] w celu wyjaśnienia, czy zaistniały przesłanki określone w art.18 ust.1 pkt 1e specustawy. Po przeprowadzeniu powyższych dowodów organ II instancji w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego powinien wydać stosowną decyzję, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. MZ