II SA/Łd 370/12

Dnia 29 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania L. H. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. H. - utrzymało mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił L. H. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem J. H., argumentując, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza prawną możliwość jego przyznania, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od tej decyzji L.H. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że mąż jej posiada znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga stałej i całodobowej opieki w podstawowych czynnościach życiowych. Oboje z mężem nie mają dzieci, nie posiadają też rodziny w Ł., która mogłyby świadczyć pomoc przy opiece nad chorym. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. nr 79 z 2001r., poz. 856 ze zm.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając podjętą decyzję organ przytoczył w pierwszej kolejności treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 3 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wywodząc, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte we wspomnianej ustawie nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, lecz uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 22 grudnia 2011 r. L. H. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J.H. Do wniosku strona załączyła: oświadczenie o niepobieraniu świadczeń z ZUS i o zamieszkiwaniu z osobą wymagającą opieki oraz o nieposiadaniu: orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności czy całkowitej niezdolności do pracy oraz samodzielnej egzystencji; braku ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobą w rodzinie lub poza rodziną; braku osoby w rodzinie z ustalonym prawem do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną, a także orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 2 grudnia 2011 r. ważne do dnia 31 grudnia 2013 r., z którego wynika, iż J.H. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, iż L.H. od dnia 3 stycznia 2011 r. jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna, a w okresie od 11.01.2011 r. do 10.07.2011 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. W złożonym w sprawie oświadczeniu z dnia 22 grudnia 2011 r. wnioskodawczyni podniosła, że nie pracuje, nie jest zarejestrowana w PUP, nie posiada dzieci. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał, w przekonaniu Kolegium, wydanie decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania rzeczonego świadczenia, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jak podkreślił organ odwoławczy, przepis powyższy został zmieniony z dniem 14 października 2011 r. mocą ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212). Konieczność wprowadzenia zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów była podyktowana orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz wynikiem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mimo wprowadzonych zmian - z treści przepisu w obowiązującym stanie prawnym wynika nadal, iż zamierzoną wolą ustawodawcy jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a taka sytuacja ma miejsce właśnie w tej sprawie. Ani organ I instancji, ani też SKO nie są władne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom, nie są też organami uprawnionymi do tego, aby w procesie stosowania prawa dokonać oceny zgodności z Konstytucją RP bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pominąć jego treść w toku podejmowania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.H. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku tj. od 22 grudnia 2011 r. wraz z należnymi odsetkami, podnosząc że okoliczność pozostawania z J.H. w związku małżeńskim nie powinna być przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. 270 z 2012 r., powoływanej dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, którą może być rodzic lub inna osoba zobowiązana do alimentacji albo opiekun faktyczny, powinna pozostawać osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmującą tego zatrudnienia właśnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Podkreślenia wymaga również, że bycie bezrobotnym nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, rezygnacja z zatrudnienia nie musi bezpośrednio poprzedzać złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ani też wnioskodawca nie musi faktycznie pracować w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 187/11 dostępny w Systemie Informacji Prawnej ex nr 957322; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1273/10 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 752001). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że stan faktyczny jest pomiędzy stronami bezsporny. Skarżąca jest żoną niepełnosprawnego w stopniu znacznym J.H. i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, który wymaga długotrwałej opieki w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z akt sprawy skarżąca jest osobą bezrobotną. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji, wydając swe rozstrzygnięcia, wadliwie odczytały treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tego przepisu najpierw konieczne jest ustalenie, czy skarżąca należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, co wynika z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności". Taką wykładnię potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. nr 138, poz. 872), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456). Jednakże, jak zauważono w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 92/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nowela ta nie zmieniła ani nie uchyliła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W efekcie, literalne brzmienie przepisu, uniemożliwiające skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem niweczyło skutki orzeczenia Trybunału. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, również kolejna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. (Dz. U. nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., sprawia, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też Sąd uznał, iż orzecznictwo sądów administracyjnych, zaistniałe na gruncie przepisów sprzed nowelizacji i przyznające małżonkowi prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, zachowują nadal swą aktualność. Dodatkowo, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa przyjmuje się, że małżonek bezspornie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczenia środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k. r. i o.. Pominięcie współmałżonka wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uznawane jest wręcz za rozwiązanie dyskryminujące i pozostające w sprzeczności z podstawowym ratio tegoż świadczenia. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z jej zapisów musi pozostawać zgodzie z tą funkcją. W związku z tym, wyłączenie małżonka z kręgu uprawnionych do wsparcia, a tym samym uznanie, że obowiązek współmałżonków do wzajemnego dostarczania środków utrzymania nie jest obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Ol 456/11 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 898242; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjengo w Rzeszowie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 40/11 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 957330; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia .2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 467/10 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 758385; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 276/10 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 775789; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 604/10 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 643533; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 373/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 580479). Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), a co za tym idzie sądy oraz organy administracji publicznej, winny stosować Konstytucję wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Wobec tego sądy i organy mają obowiązek dokonywać wykładni ustaw i przepisów podustawowych, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją. Dlatego też Sąd w rozpatrywanej sprawie uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że małżonek nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji oraz błędnie oparły się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a), który nie miał zastosowania, naruszając tym samym prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę zaprezentowaną wyżej argumentację, mającą oparcie tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie należy uznać, że nie ma uzasadnienia dla wskazanej przez organy interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy, a tym samym okoliczność, że osoba wymagająca pomocy pozostaje w związku małżeńskim, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji, rozpoznając ponownie sprawę zobligowane będą uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną i rozpoznając wniosek skarżącej, dokonać wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kierunku wskazanym przez Sąd w rozważaniach, biorąc pod uwagę to, że obowiązek wykładni prokonstytucyjnej ustaw spoczywa zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono uchyleniu decyzji zaskarżonej wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł., uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi zaś na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w spawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. B.C.