III SA/Kr 1698/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) SO del. Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej na uchwałę Rady Gminy w Bolesławiu z dnia 11 września 2001 r. nr XXVII/154/2001 w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i dyskoteki na terenie Gminy Bolesław stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013r. W dniu 11 września 2001r. Rada Gminy w Bolesławiu podjęła uchwałę Nr XXVII/154/2001 w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i dyskoteki na terenie gminy Bolesław. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. XII ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142). Zgodnie z § 1 ust. 1 tej uchwały placówki handlu detalicznego posiadające zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia od godz. 700 do 2100. Natomiast zgodnie z ust. 2 § 1 uchwały, zakłady gastronomiczne posiadające zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia od godz. 900 do 2230. Z kolei dyskoteka prowadząca działalność rozrywkową może być otwarta we wszystkie dni tygodnia od godz. 1700 do 100. Pismem z dnia 1 października 2012r. Prokurator Rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy w Bolesławiu domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142), poprzez określenie maksymalnych godzin granicznych otwierania i zamykania placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i dyskoteki na terenie gminy. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz narusza zasadę równości wobec prawa. Prokurator wskazał, iż art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy upoważnia gminę do ustalania godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych oraz zakładów gastronomicznych. Nie daje on jednak gminie pełnej swobody prawotwórczej. Taka bowiem interpretacja prowadziłaby wprost do stosowania przez gminę dowolnych ograniczeń i prowadziłaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Tymczasem ograniczenie tej zasady dopuszczalne jest tylko w drodze ustawowej i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Zdaniem Prokuratora, ograniczając czas działania placówek handlu detalicznego, zakładów usługowych oraz gastronomicznych na podstawie tego przepisu rada gminy powinna uwzględniać prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników tych placówek, a nie np. potrzebę zapewnienia porządku publicznego, gdyż taki cel nie wynika z przepisów odnoszących się do godzin ich otwarcia i zamknięcia. Na poparcie swoich twierdzeń Prokurator Rejonowy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1/09. Skarżący stwierdził, iż akty prawa miejscowego wydawane na podstawie art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy mogą dotyczyć jedynie praw i obowiązków pracowników i pracodawców. Akty te nie mogą natomiast wprowadzać unormowań objętych innymi przepisami (jak ograniczenie czasu pracy placówek ze względu na potrzebę ograniczenia dostępu do alkoholu), tym celom służą bowiem inne przepisy. Dlatego też skarżący uważa, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a zatem winna zostać uznana za nieważną. Pomimo wezwania Wójt Gminy Bolesław nie udzielił odpowiedzi na powyższą skargę Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej. W piśmie z dnia 30 stycznia 2013r. Wójt Gminy Bolesław wyjaśnił, iż uchwałą z dnia 8 listopada 2012r. Nr XXI/142/2012 Rada Gminy w Bolesławiu uchyliła zaskarżoną uchwałę z dnia 11 września 2001r. Nr XXVII/154/2001. Wójt Gminy Bolesław dodał, iż pismem z dnia 31 grudnia 2012r. przesłano Prokuratorowi Rejonowemu uchwałę Nr XXI/142/2012 jako odpowiedź na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej, wniesiona na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 p.p.s.a. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 § 1 p.p.s.a. i została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 3 p.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Należy na wstępie zaznaczyć, że okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości uchwałą nr XXI/142/2012 z dnia 30 stycznia 2013r., nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie organ był całkowicie bierny przedstawianiu argumentów uzasadniających zgodność z prawem zaskarżonej uchwały i bezzasadność skargi. Pomimo wezwania przez Sąd, organ nie udzielił odpowiedzi na skargę, w samej zaś informacji udzielonej Sądowi o uchyleniu zaskarżonej uchwały (pismo z dnia 30 stycznia 2013r., k. 36) nie wykazał, że zaskarżona uchwała w ciągu ponad 10 lat jej obowiązywania nie wywołała skutków prawnych. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012r., I OSK 679/12 oraz z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05, jak również uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Bolesławiu z dnia 11 września 2001r. Nr XXVII/154/2001 w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i dyskoteki na terenie gminy Bolesław została podjęta na podstawie art. 18 ust 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 z późn. zm., zwanej dalej u. przep. wprow. Kp.). W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w Bolesławiu przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. XII § 1 u. przep. wprow. Kp. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe. Jak wiadomo ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest art. XII ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy, upoważniający do ustalenia przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych. Przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie, posługując się niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie zawierając żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005r., sygn. akt III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII u. przep. wprow. Kp. uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. XII u. przep. wprow. Kp. akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu tej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie Kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie Kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym w przedmiotowej ustawie dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz. U. nr 13, poz. 56). W tej ustawie były między innymi zawarte przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Te przepisy nie zostały przeniesione do Kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz. U. nr 34, poz. 198), upoważniający do tego gminę. Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać Kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W Kodeksie pracy zawarta jest między innymi regulacja czasu pracy (dział VI), normująca oczywisty konflikt pracodawcy i pracowników w tym zakresie. Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. Kp. godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu i tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. Kp. Przepisy stanowiące podstawę do wydania omawianych aktów prawa miejscowego, a więc przepisy Kodeksu pracy i przepisy ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy dotyczą jedynie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materii ściśle związanej z prawem pracy. Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy dotyczące celu regulacji ustawowej zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. Kp akt prawa miejscowego, który ma na celu, jak w niniejszej sprawie, szeroko rozumiany interes społeczny, polegający na takim uregulowaniu dni i godzin otwarcia i zamknięcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i dyskoteki, aby ograniczyć dostępność napojów alkoholowych. Uchwała nie zawiera uzasadnienia wskazującego w sposób szczegółowy motywów jej podjęcia, z jej treści jednak, odwołującej się do posiadania przez daną placówkę zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie sposób wyprowadzić wniosku, że ustanawiając ograniczenia godzin otwarcia placówek sprzedających alkohol, Rada Gminy w Bolesławiu kierowała się przesłankami wynikającymi z powołanego powyżej przepisu art. XII §1 u. przep. wprow. Kp. Dopuszczenie możliwości stanowienia w oparciu o art. XII §1 u. przep. wprow. Kp. przepisów prawa miejscowego ze względu na konieczność przeciwdziałania alkoholizmowi, czy też zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego prowadziłoby do zaakceptowania niedopuszczalnego dualizmu przepisów prawa miejscowego. W zakresie zapewnienia porządku samodzielną podstawę do stanowienia przepisów porządkowych stanowi bowiem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, kwestie natomiast przeciwdziałania alkoholizmowi reguluje ustawa z dnia 26 października 1992r. o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2012, poz. 1356) i stanowione na jej podstawie akty prawa miejscowego. Niezgodne z prawem jest zatem ograniczenie w uchwale wydanej na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. Kp czasu pracy niektórych placówek ze względu na niebezpieczeństwo zakłócania porządku (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 czerwca 2004r., II SA/Op 10/04 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2000r., II SA/Gd 93/00, w których Sąd uznał, że rada gminy nie może na podstawie art. XII § 1 regulować godzin otwierania i zamykania placówek handlowych czy gastronomicznych ze względu na ochronę porządku publicznego), czy też np. ze względu na chęć ograniczenia dostępności alkoholu. Tym celom służą bowiem zupełnie inne instrumenty prawne, za niedopuszczalne zaś należy uznać wykorzystywanie do tego celu upoważnienia z art. XII § 1 u. przep. wprow. Kp. Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. Kp., organy gminy uwzględniać też muszą każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią Konstytucji. Jedną z podstawowych zasad obecnej Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997r. jest zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64 § 1 i art. 65 § 1). Przepis art. XII § 1 u. przep. wprow. Kp. powstał w odmiennych uwarunkowaniach prawnych rangi konstytucyjnej i w związku z tym należy go obecnie interpretować w zgodzie z aktualnie obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała, wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, rażąco narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.