I OSK 954/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G.-S., Ł. W., S. J. i E. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2429/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. G.-S., Ł. W., S. J. i E. K. na pismo Naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 24 stycznia 2013 r., I SA/Wa 2429/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. G.-S., Ł. W., S. J. i E. K. na pismo Naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 12 grudnia 2011 r. r. skarżący złożyli do Prezydenta m.st. Warszawy, powołując się na art. 28 k.p.a., wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Pismem z [...] grudnia 2011 r. zostali poinformowani, że ich wniosek nie mógł zostać uwzględniony. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zaskarżone pismo z [...] grudnia 2011 r. nie stanowi postanowienia, jak również żadnego innego aktu wymienionego w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Pismo informujące, że wniosek osób fizycznych o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie może zostać uwzględniony, nie jest aktem objętym kontrolą sądu administracyjnego. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, w tym w formie postanowienia. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi podstawy do odrębnego rozstrzygania przez organ administracji o dopuszczeniu osób fizycznych do udziału w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie stron postępowania administracyjnego w oparciu o ten przepis dokonywane jest przez organ zawsze na gruncie przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w konkretnej sprawie. W przepisach procedury administracyjnej ustawodawca nie przewidział możliwości odrębnego rozstrzygania w toku postępowania, w procesowych formach, o uznaniu określonego podmiotu, tj. osoby fizycznej, za stronę toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu bądź na wniosek innego podmiotu). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2007 r., II OSK 293/06 oraz postanowienia NSA z 21 czerwca 2007 r., I OSK 855/07, z 16 listopada 2009 r., I OSK 1523/09 i z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1435/12). W związku z tym, że na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy prawnej do wydania w procesowej formie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w postępowaniu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismo Naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Pismo to nie stanowi bowiem postanowienia, na które służy zażalenie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Nie stanowi ono również innego aktu lub czynności, które podlegałyby kognicji sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej A. G.-S., Ł. W., S. J. i E. K. zaskarżyli postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zarzucając naruszenie przepisów procesowych, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że pismo Naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z [...] grudnia 2011 r. nie było postanowieniem, gdyż nie zawierało minimum elementów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek wadliwego uznania, że pismo z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie jest postanowieniem, ani innym aktem lub czynnością, które podlegałyby kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, wnoszący skargę kasacyjną powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2001 r., II SA 2645/01 oraz postanowienie tego Sądu z 24 września 2008 r., II OSK 1258/08 wskazali, że odmowa dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu już wszczętym i prowadzonym na wniosek innej strony powinna nastąpić w drodze postanowienia. Rozstrzygnięcie odnośnie dopuszczenia innego podmiotu niż organizacja społeczna do udziału w postępowaniu w charakterze strony następuje w drodze postanowienia, na które nie służy jednak zażalenie. Kończy postępowanie w sprawie dla tej osoby, która wystąpiła z wnioskiem a zatem, postanowienie takie mieści się w katalogu postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i podlega kontroli sądowej. Pismo z [...] grudnia 2011 r. spełnia wszystkie elementy aktu administracyjnego opisane w art. 107 § 1 k.p.a.: oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Powołano wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169, w którym stwierdzono, że pomimo braków formalnych, pismo wydane przez organ administracji publicznej będzie traktowane jako decyzja, o ile zawierać będzie minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje rozstrzygania w formie postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w prowadzonym na wniosek innego podmiotu postępowaniu, to nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na taki akt (poza cytowanymi przez Sąd pierwszej instancji orzeczeniami, por. również postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r., II OSK 988/07). Przytoczone przez wnoszących skargę kasacyjną orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za odosobnione. Skargę wniesioną na pismo z [...] grudnia 2011 r. należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.