I OSK 401/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 379/13 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 stycznia 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia K. P. na przewlekłość postępowania w sprawie o wydanie przez Starostę zaświadczenia stwierdzającego uprawnienie do korzystania ze świadczeń zdrowotnych z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ wyjaśnił, że sprawa o wydanie zaświadczenia nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. i dlatego też przepis ten nie może być zastosowany w przypadku zażalenia wniesionego przez K. P. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1074/11, organ podniósł, że w przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, polegającą na braku wydania zaświadczenia, warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest spełniony poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., a nie poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a.., które w tej sprawie jest niedopuszczalne. Na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, a wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła K. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazując, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, jaki środek zaskarżenia przysługuje osobie, która zwróciła się do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, a ten jej wniosku nie rozpatruje, pomimo upływu terminu, przewidzianego do jego rozpatrzenia. Zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SAB/Op 13/05 (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 104) wyrażono pogląd, że skargę do sądu na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu – w trybie art. 37 k.p.a. – zażalenia do organu wyższego stopnia. Z kolei w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08 Naczelny Sąd Administracyjny (OSP 2009, nr 1, poz. 1) stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, składane w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, ale także skarg na bezczynność w tych sprawach. Sąd I instancji rozpoznając sprawę stanął na stanowisku, że strona przed wniesieniem skargi na bezczynność organu czy też przewlekłe prowadzenie winna wyczerpać środek zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie w sprawie wydanie zaświadczenia jest bowiem uproszczonym postępowaniem unormowanym w dziale VII k.p.a. i służy potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda wnioskodawca, 2) przez odmowę wydania zaświadczenia z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w jego uzyskaniu, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Dwie ostatnie czynności organu, kończące postępowanie w sposób negatywny, przybierają formę postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, "Państwo i Prawo" 2004, nr 10, s. 58). Podkreślić również trzeba, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. Jednak Sąd I instancji wskazał, że postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W doktrynie wskazuje się, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedyną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 (zob J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 13). Ponadto wskazał, że art. 37 k.p.a. odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, dlatego też na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. lecz stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, iż stanowisko organu o niedopuszczalności zażalenia z art. 37 k.p.a. w sprawie wydania zaświadczenia uznać należy za uzasadnione. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. P. zarzucając: 1) rażącą obrazę art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie postanowień art. 37 § 1 k.p.a. i 54 § 1 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt. 1 i 3 k.p.a., przy równoczesnej różnej wykładni art. 219 k.p.a. przy niespójności orzecznictwa WSA w Poznaniu co do różnego stosowania wymienionych tu tych samych przepisów w różnych sprawach w tym samym czasie uzależniając to od składu osobowego orzekającego w sprawie oraz pominięcie postanowień art. 67 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych; 2) rażącą obrazę przepisów postępowania – art. 54 § 2, art. 62 pkt 1, art. 101 § 1 pkt 3, art. 105, 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. polegającą na ich nie zastosowaniu, lub pominięciu, co w szczególności odnosi się to do pominięcia nowelizacji przepisów w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania (art. 37 § 1 k.p.a. i art. 54 § 1 p.p.s.a.), wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., z pominięciem art. 217 § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z przepisami o świadczeniach zdrowotnych i z błędną wykładnią art. 219 k.p.a.; wniesiono o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika działającego z urzędu stosownych kosztów zastępstwa prawnego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że całkowicie chybiony i wręcz niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 54 § 2, 62 pkt 1, 101 § 1 pkt 3, 105, 106 § 3 i 113 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy powołane przepisy odnoszą się do formy wnoszenia skargi do sądu, czynności wstępnych przewodniczącego, treści protokołu z posiedzenia sądu, przebiegu rozprawy, uprawnienia Sądu do przeprowadzenia dowodów uzupełniających, czy zamknięcia rozprawy i z oczywistych względów były stosowane, poza przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem Sąd nie przeprowadzał postępowania dowodowego i w żaden sposób powołane przepisy nie zostały naruszone przez Sąd I instancji. Natomiast zasadny jest zarzut odnoszący się do naruszenia art. 37 § 1 w zw. z art. 217 § 2 i 3 k.p.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego poglądu co do środka zaskrzenia jaki przysługuje w przypadku bezczynności organu w przedmiocie wydania zaświadczenia. Tym niemniej nie było żadnych wątpliwości, że środek taki jest wymagany, a nadto w ostatnim okresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że środkiem takim jest zażalenie wniesione do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Tylko w przypadku gdy nie ma takiego organu, właściwe jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale w trybie również art. 37 § 1 k.p.a., a nie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. m.in. wyrok z dnia 1 kwietnia 2015 r. w sprawie I OSK 2247/14, z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie I OSK 136/15). Skład orzekający w niniejszej sprawie również podziela ten pogląd. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 1 k.p.a., Kodeks ten reguluje cztery różne postępowania, w których zastosowanie mają przepisy części ogólnej, w tym postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji postępowanie to nie mieści się w zakresie pojęcia postępowania administracyjnego ogólnego, ale w jego toku stosuje się odpowiednio przepisy części ogólnej k.p.a. Należy przy tym uznać, że racjonalny ustawodawca dla postępowań regulowanych Kodeksem przyjął pewne pojęcia wspólne, które należy rozumieć jednolicie. Takim pojęciem jest niewątpliwie bezczynność organu, która może pojawić się w każdym rodzaju postępowania bez względu na jego charakter. Zażalenie na bezczynność organu w przypadku niewydania zaświadczenia jest najprostszym, a zarazem realizującym zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej przed drogą sądową, środkiem prawnym wymuszającym sprawność działania organu. Przyznanie osobie ubiegającej się o wydanie zaświadczenia możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu w sytuacji niewydania zaświadczenia ma istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki przed bezczynnością organu administracji publicznej. Realizowana jest przy tym, odpowiednio zasada szybkości postępowania oraz zasada dwuinstancyjności, od której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odstępstwem. W każdym przypadku zakładać należy, że organem właściwym dla kontroli działania czy bezczynności organu administracji powinien być organ wyższego stopnia, chyba że nie ma takiego organu to wtedy co już wskazano wyżej służy środek w postaci wezwania do usunięcia prawa. Stwierdzić więc należy, że skarżąca prawidłowo skorzystała z przysługującego jej prawa i złożyła zażalenie do Wojewody Wielkopolskiego na bezczynność starosty w przedmiocie wydania zaświadczenia określonej treści. Zażalenie to winno być rozpoznane przez Wojewodę, który w tym przypadku jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty w zakresie spraw m.in. dotyczących uprawnień osób bezrobotnych. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w jego aktualnym brzmieniu, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił również zakwestionowane postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 188 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o przyznaniu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wniosek w tym zakresie składa się do właściwego sądu administracyjnego.