I OSK 2480/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 363/13 o odrzuceniu skargi A. G. na uchwałę Rady Powiatu w Busku-Zdroju z dnia 30 grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Busku-Zdroju postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 363/13 odrzucił skargę An. G. na uchwałę Rady Powiatu w Busku-Zdroju z dnia 30 grudnia 2011r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Busku-Zdroju. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Z przepisu tego wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – jest rada powiatu. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w odpowiedzi na tzw. skargę powszechną określoną w art. 227 K.p.a. Przedmiotem takiej skargi, zgodnie z powołanym przepisem, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że na akty i czynności podejmowane na skutek złożenia skargi przewidzianej w art. 227 i następnych K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bowiem nie należą one do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.). Skarga, o której mowa w art. 227 K.p.a. nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest ona bowiem odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też nie może stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym, wewnętrznym i jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97). Sąd pierwszej instancji podkreślił jednocześnie, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, podjęte w wyniku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a., nie są uchwałami z zakresu administracji publicznej i z tego również względu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2389/10, publ. LEX nr 7434217). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki odrzucenia skargi z uwagi na niedopuszczalność przyjęcia przedmiotowej skargi do rozpoznania; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż niedopuszczalnym jest rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 3 P.p.s.a.; 3) nieważność postępowania poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw z uwagi na okoliczność, iż zaskarżone postanowienie wskazuje jednoznacznie, iż niemożliwym jest nadanie dalszego biegu skardze, której treść uzasadnia konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na rażące naruszenie prawa skarżącego; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 227 Kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przyjęcie wniesionej skargi do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż przedmiotowa uchwała wyraża stanowisko Rady Powiatu w Busku- Zdroju rozpatrującej tzw. skargę powszechną A. G. wniesioną w trybie Działu VIII k.p.a. na działalność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Busku- Zdroju. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Należy wskazać, że przedmiotem skargi powszechnej, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi. Należy podkreślić, iż skarga ta jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został odosobniony pogląd, że uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 K.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2481/01, publ. LEX nr 81766), ale Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Podkreślenia wymaga bowiem, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 K.p.a., nastąpiło w formie uchwały, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, bowiem tym podmiotom, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi nie służyłaby (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 oraz z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego należało uznać, że na uchwałę Rady Powiatu w Busku- Zdroju z dnia 30 grudnia 2011 r. nr XVI/136/2011 nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., prawidłowo odrzucił skargę A. G.. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.