II SA/Kr 393/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 17 stycznia 2013 r., znak [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania Polskiej Grupy [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 30 sierpnia 2012 r. Nr [...], znak [...], orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia pn.: "Budowa elektrociepłowni na [...] o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW i mocy cieplnej ok. 0,5 MW na działkach nr [...], [...] obręb [...] gmina M.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydając powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało, że opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uznając, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z istniejącym sposobem zagospodarowania ternu, tj. z terenami otwartymi i zabudową mieszkaniową. Zamierzenie wprowadza nową funkcję - zabudowa produkcyjna – oraz trwale zniekształcająca nie tylko rzeźbę terenu, ale i szeroko rozumiany krajobraz. Teren w ocenie organu nie ma zapewnionego faktycznego dostępu do drogi publicznej. W postanowieniu z dnia 31 maja 2012 r. znak [...], którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawarto warunek, by zlokalizować elementy projektowanego zagospodarowania terenu składających się na elektrociepłownię w północnej części obszaru inwestycji (tj. głównie na działce [...]). Z powyższego organ pierwszej instancji wywodzi tez brak możliwości realizacji inwestycji zaplanowanej na całym obszarze wskazanym we wniosku. Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 30 sierpnia 2012 r. Nr [...], znak [...], w ustawowym terminie złożyła spółka Polska Grupa [...] Sp. z o.o., podnosząc szereg zarzutów. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że organ w przedmiotowej sprawie niewłaściwie zastosował przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem z charakteru inwestycji wynika, iż właściwym trybem postępowania w sprawie byłoby zastosowanie art. 61 ust. 3 tej ustawy Skarżąca zarzucała również naruszenie: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji doprowadzić miało do ustalenia, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa; art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne ustalenie, iż teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej; art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy mimo pozytywnego jej uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w uzasadnieniu odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez organ drugiej instancji. instancji. Rozpoznając odwołanie, po zbadaniu akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na następujące okoliczności. W świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "ustawą ") każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wedle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy m.in. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 ustawy, co zostało zakwestionowane w odwołaniu przez inwestora. W ocenie strony organ popełnił błąd z uwagi na fakt, że wobec specyfiki planowanej inwestycji postępowanie winno być oparte o art. 61 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż " przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej". W ocenie odwołującego się z charakteru planowanej inwestycji wynika, iż chodzi tu o infrastrukturę techniczną, o której mowa w powyższym przepisie. Na poparcie powyższego odwołujący przytacza sygnaturę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym sąd uznał, iż [...] rolnicza mieści się w pojęciu infrastruktury technicznej (sygn. akt II SA/Wr 273/10). Odnosząc się do powyższego Kolegium nie może podzielić przedstawionego w odwołaniu stanowiska. Jeśli chodzi o wyrok Sądu, to należy wskazać, iż zapadł on na tle badania legalności aktu prawa miejscowego, tj. uchwały w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może on zatem stanowić miarodajnego wyznacznika w niniejszej sprawie, dotyczącej ocena możliwości wybudowania obiektu w terenie, dla którego nie sporządzono planu zagospodarowania przestrzennego. Za utrwalony w orzecznictwie sądowym i doktrynie należy uznać pogląd, że postępowanie to jest wyjątkiem od sytuacji realizowania inwestycji budowlanych w oparciu o ważny plan zagospodarowania terenu. Poszukując wyjaśnienia dla pojęcia "infrastruktury technicznej", użytego w przepisie art. 61 ust. 3 ustawy, trzeba sięgnąć do art. 2 pkt 13, który nawiązuje do definicji infrastruktury technicznej zawartej w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". W świetle powyższego, brak jest zatem podstaw, by do planowanej inwestycji zastosować przepis art. 61 ust. 3 ustawy. Jak wynika bowiem z wniosku złożonego w postępowaniu planowana inwestycja składa się z szeregu różnych budowli, z których jedynie niektóre będą odpowiadać definicji z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakresem inwestycji objętych jest szereg składników, które dopiero łącznie będą stanowić funkcjonalną całość, jaką jest elektrociepłownia na [...], a które same w sobie nie są urządzeniami wodociągowymi, kanalizacyjnymi, ciepłowniczymi, elektrycznymi, gazowymi czy telekomunikacyjnymi. W szczególności nie są nimi na przykład silosy na kiszonkę roślin energetycznych, płyta obornikowa, zbiornik żelbetowy szczelny na odcieki z silosów na kiszonki oraz płyty obornikowej, zbiorniki fermentacyjne, waga samochodowa, parking i tym podobne. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do czynienia organowi pierwszej instancji zarzutu, iż przeprowadził postępowanie zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 1 ustawy. W tym miejscu warto również przytoczyć tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 696/12, w którym Sąd stanął na stanowisku, iż "zamierzenie polegające na budowie elektrowni na [...], na którą składają się konkretne obiekty budowlane, wymaga spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.). Przyjmując przeciwne wnioskowanie, każda budowa zakładu służącego do produkcji energii, który obejmowałby kompleks obiektów budowlanych z zapleczem technicznym, stanowiłaby obejście warunku "dobrego sąsiedztwa" ( publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Takie samo stanowisko prezentowane jest również w wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1256/09 (publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu należy wskazać, iż są one w części zasadne. W szczególności, w ocenie organu odwoławczego zostały naruszone przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Słusznie skarżąca zauważa, iż w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 kwietnia 2012 r., w którym organ ustala warunki dla planowanej inwestycji. Powyższy projekt decyzji przesłany został do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K., który uzgodnił pozytywnie przedstawiony projekt pod wskazanymi w postanowieniu warunkami. Opisany wyżej projekt decyzji uzgodnił również Naczelnik Wydziału Inwestycji i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy i Miasta w [...] w zakresie dostępu do drogi publicznej, wskazując w piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. warunki, pod którymi dokonuje uzgodnienia. Powyższe budzić musi wątpliwości w kontekście znajdującego się następnie w aktach sprawy, datowanego na dzień 11 lipca 2012 r., projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do powyższego faktu i wyjaśnienia zmiany stanowiska, co powoduje iż postępowanie w niniejszej sprawie zawiera wewnętrzną sprzeczność. Wnioski zawarte w decyzji o odmowie ustalenia warunków nie wynikają z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. W szczególności nie wynikają z dokonanej przez urbanistę "analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Słusznie zauważa skarżąca, że w postępowaniu prowadzonym w kierunku ustalenia warunków zabudowy w pewnym momencie z niewidomych przyczyn następuje zwrot, który nie jest uzasadniony ani dokonywanymi w sprawie uzgodnieniami, ani wyjaśnieniami organu zawartymi w treści decyzji o odmowie ustalenia warunków dla inwestycji. Narusza to przepisu postępowania administracyjnego z art. 7 i 77 k.p.a., które nakazują organowi dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz zebrać i rozpatrzyć zebrane dowody. Wyniki tak prowadzonego postępowania winny być odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia przepisów procedury w mniejszej sprawie skutkują koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium nie przesądza o wyniku postępowania albowiem brak jest ku temu podstaw w zebranym materiale dowodowym. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji winien dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy, o której mowa w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ministra Infrastruktury (Dz. U. nr 164, poz. 1588 - zwanym dalej "rozporządzeniem" ). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza ta winna dawać podstawy do stwierdzenia czy istnieją przesłanki do wydania w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie na podstawie dokumentu "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" Burmistrza Gminy i Miasta [...] sporządził dwa odmienne rozstrzygnięcia, czego nie wyjaśnia w zaskarżonej decyzji. W związku z tym decyzję jako wydaną w nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia 17 stycznia 2013 r., znak [...], Polska Grupa [...] Sp. z o.o. w W. domagała się jej uchylenia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania - w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała zarzuca naruszenie art.61 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr. 647 ) poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", eliminującej z jego zakresu inwestycje takie jak elektrociepłownia na [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 1ustawy. W uzasadnieniu powyższego skarżąca kwestionowała prezentowaną w przez organ drugiej instancji wykładnię pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", w której odwołano się brzmienia przepisu art.143 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedno. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) bez pogłębionej analizy tego zagadnienia. Co do powołanego w uzasadnieniu decyzji orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1256/09, które dotyczyło możliwości uznawania elektrociepłowni na [...] za inwestycje celu publicznego, organ odwoławczy nie dostrzegł, iż w orzeczeniu tym stwierdzono, że elektrownia [...] stanowi obiekt służący wytwarzaniu energii (elektrowni [...]). W powołanym orzeczeniu nie ma mowy o tym, że inwestycji takich jak elektrociepłownie na [...] nie można zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust.3 ustawy. Nie można też takich wniosków wyprowadzić z pozostałego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło także, iż elektrociepłownie na [...] w zakresie możliwości uznania ich za inwestycje celu publicznego zostały w orzecznictwie sadów administracyjnych tak samo potraktowane jak elektrownie wiatrowe, co oznacza iż z zasady tego typu inwestycje kwalifikuje się do jednej grupy pojęciowej obiektów wytwarzających energie. W wyroku z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt. II OSK 806/10 (LEX nr 1081910), dotyczącym elektrowni wiatrowych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Brzmienie art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na zaliczenie budowy urządzeń wytwarzających energię do inwestycji celu publicznego". Jak to zostało wskazane w odwołaniu, przeważające orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało trafny pogląd, iż urządzenia służące do wytwarzania energii elektrycznej, takie jak elektrownie wiatrowe, są urządzeniami infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust.3 u.o.p.z.p. Linia orzecznicza w tym zakresie jest utrwalona. Za urządzenia infrastruktury technicznej uznaje się także elektrownie wodne i towarzyszącą im infrastrukturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku w sprawie sygn. akt. II SA/Wr P3/10, odwołując się do wykładni językowej pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej stwierdził, że [...] wytwarzające energię elektryczną z biomasy mieszczą się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ma tu jakiegokolwiek znaczenia okoliczność, iż WSA we Wrocławiu dokonywał wykładni pojęcia na tle postanowień planu miejscowego, lecz rodzaj wykładni pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej dokonanej przez ten Sąd oraz jej wynik. Zważyć trzeba, iż WSA we Wrocławiu powołał we wspomnianej sprawie wyrok z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 310/10, w którym NSA stwierdził, iż podstawową regułą wykładni przy interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej powinna być wykładnia językowa. Zdaniem NSA "wykładnia celowościowa nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z regułami wykładni językowej. Sam fakt specyfiki jakiegoś terminu (bez względu na to jak będzie pojmowana ta cecha) nie eliminuje potrzeby uwzględniania w toku stosowania prawa w pierwszym rzędzie reguł wykładni językowej". Podobnie NSA w wyroku z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt. II OSK 2251/10, stwierdził, że podstawową wykładnią przy interpretacji pojęcia infrastruktura techniczna powinna być wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej dla danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób nieuprawniony przytacza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt. II SA/Bd 696/12, gdyż jest to orzeczenie nieprawomocne i zaskarżone przez Polską Grupę [...] Sp. z o.o. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Teza owego wyroku jest błędna, gdyż nie uwzględnia charakteru inwestycji takich jak elektrociepłownie na biogaz oraz funkcji poszczególnych obiektów wchodzących w jej skład. Nie uwzględnia również okoliczności, iż elektrociepłownia na biogaz stanowi instalację w rozumieniu prawa energetycznego złożoną z urządzeń stosowanych w procesach energetycznych oraz urządzeń w rozumieniu art.49 k.c. Okoliczność, iż planowane przedsięwzięcie stanowi pewien organizowany kompleks nie może być argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu całości inwestycji za urządzenia infrastruktury technicznej. Urządzenia wchodzące w skład instalacji jaką jest elektrociepłownia na biogaz stanowią pewien nierozerwalny ciąg technologiczny, co zostało wykazane w odwołaniu. Jest to jeden "organizm", który nie może funkcjonować w oderwaniu od pozostałych elementów. W ramach instalacji zachodzi, bowiem przepływ masy i energii, który wymaga udziału zespołu urządzeń o różnej funkcji nie tylko bezpośrednio odpowiadających za wytwarzanie energii, przedsięwzięcie nie jest zwyczajnym kompleksem obiektów budowlanych, lecz zespołem urządzeń infrastruktury technicznej stosowanych w procesach energetycznych w rozumieniu prawa energetycznego takich jak magazynowanie i wytwarzanie paliwa, oraz wytwarzanie i przesyłanie energii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przeniosło do swych ustaleń błędną tezę zawartą w wyroku WSA w Bydgoszczy, iż nie są urządzeniami infrastruktury technicznej "silosy na kiszonkę roślin energetycznych, płyta obornikowa, zbiornik żelbetowy szczelny na odcieki z silosów na kiszonki, zbiorniki fermentacyjne, waga samochodowa, parking." Skarżąca zamieściła w skardze kasacyjnej bardzo obszerną argumentację prawną podważającą ustalenia WSA w Bydgoszczy oraz argumentacje dotyczącą wykładni art.61 ust.3 u.o.p.z.p. W pierwszej kolejności należy podnieść, że silosy na kiszonkę (wraz ze zbiornikiem żelbetonowym na odcieki z silosów jako urządzeniem budowlanym), waga samochodowa będąca urządzeniem pomiarowym, płyta obornikowa oraz komory fermentacyjne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej uczestniczące w procesach energetycznych magazynowania i wytwarzania paliwa. Parking podobnie jak zbiornik na odcieki stanowić będzie także urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2010 Nr 243, poz.1623 z późn. zm.). Elementy takie jak : zbiornik żelbetonowy na odcieki z silosów, parking - stanowią urządzenia budowlane będące częściami budowli (obiektów budowlanych) wchodzących w skład urządzeń infrastruktury technicznej elektrociepłowni na [...], stosowanych w procesach energetycznych lub budowli będących określonymi urządzeniami infrastruktury technicznej stosowanych w procesach energetycznych. Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt. II SA/Kr 792/2010 (LexPolonica nr 2616048) : "Skoro obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi, to urządzenie budowlane związane z tym obiektem budowlanym jest częścią obiektu budowlanego" W orzecznictwie zauważono ponadto, że towarzyszące elektrowni wiatrowej place manewrowe, wewnętrzne drogi dojazdowe oraz zjazdy z dróg gminnych stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt. II SA/Łd 598/12). Na podstawie wyroku NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt. II OSK 2251/10, można zaś przyjąć, że infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Zdaniem Sądu, prawidłowym jest przy ustalaniu treści pojęcia odwoływanie się do słownikowej definicji "infrastruktury technicznej" i uzupełniająco wskazywanie na wykładnię systemową bazującą na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne. W świetle językowej wykładni pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej niewątpliwie takie przedsięwzięcia jak elektrociepłownie na [...] mieszczą się w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej". Jak zwróciło słusznie uwagę SKO we [...] w decyzji z dnia 21 czerwca 2012 r., znak SKO [...] (LexPolonica nr 4145270 Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2012/4 str. 76) : "1. Prawidłowe jest zakwalifikowanie inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na [...] jako zamierzenia z zakresu budowy "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 dalej: u.p.z.p.), w tym w rozumieniu art. 61 ust 3. 2. Funkcja przepisu z art. 61 ust 3 u.p.z.p. jest oczywista. Istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze wzglądu na swoją specyfiką albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa), albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens (a tak byłoby, gdyby w myśl zasady dobrego sąsiedztwa egzekwować np. konieczność sytuowania kolejnych oczyszczalni ścieków czy stacji poboru wody wyłącznie w sąsiedztwie stacji dotychczas istniejących). W przypadku elektrociepłowni na biogaz sytuacja jest identyczna. Z uwagi na zakres oddziaływania i specyfikę takiej inwestycji trudno byłoby określić, jeśli w ogóle jest to możliwe, na czym miałoby polegać w tym przypadku istnienie "dobrego sąsiedztwa", a wiec z jaką zabudową takie zamierzenie nie koliduje. Tymczasem specyfika przedmiotowej inwestycji przemawia za lokalizowaniem jej w znacznym oddaleniu od jakiejkolwiek zabudowy, a to z uwagi na wymagania ochrony środowiska, za to w pobliżu gruntów rolnych (pól) dostarczających substratu do produkcji energii". Podobnie wypowiedziało się SKO w [...] w decyzji z dnia 21 stycznia 2013 r., znak [...], iż "w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi już wątpliwości, że budowa elektrociepłowni powinna być traktowana jako inwestycja dotycząca budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wprawdzie większość wydanych w tej materii orzeczeń dotyczy elektrowni wiatrowych (zob. w szczególności - wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., II OSK 373/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu w sprawie l SA/Po 228/12), jednak zestawiając ze sobą charakterystykę przedmiotowej inwestycji, mającej służyć produkcji energii elektrycznej i cieplnej, składającej się z kilku budynków, kilku zbiorników (podziemnych i naziemnych) i innych urządzeń z charakterystyką elektrowni wiatrowych trudno odnaleźć powody, dla których należałoby traktować odmiennie pod względem urbanistycznym inwestycje polegające na produkcji energii w oparciu o siłę wiatru i w oparciu o spalanie [...]". W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dostrzegło, iż urządzenie stosowane w procesach energetycznych może składać się z części budowlanej, którą będzie określony obiekt budowlany (budynek lub budowla), oraz że sama budowla może stanowić urządzenie stosowane w procesach energetycznych (np. silos magazynujący kiszonkę - paliwo do produkcji [...] rolniczego). Po pierwsze należy zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, iż pod pojęciem budowli należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące ale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia {techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową''. Zdaniem skarżącej owymi innymi urządzeniami są także urządzenia wchodzące w skład elektrociepłowni [...]. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II SA/Łd 1273/11 stwierdził z, iż urządzeniem infrastruktury technicznej może być także obiekt będący budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 czerwca 2004 r. w sprawie o sygn. akt II CK 359/2003 ( LEX nr 146060) wskazał, iż budynek stacji trafo jest urządzeniem infrastruktury technicznej. Potwierdza to tezę, że urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w art. .61 ust.3 u.o.p.z.p. mogą obejmować budynki lub być pewnymi budynkami lub budowlami. Stanowisko powyższe jest również uprawnione w świetle wyroku NSA z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt. II OSK 2251/11) i przywołanej w nim wykładni gramatycznej (językowej) pojęcia infrastruktury technicznej. Z orzeczenia tego wynika, iż przez infrastrukturę techniczną rozumieć należy urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Infrastrukturą techniczną są zatem także obiekty w zakresie energetyki. Pojęcie to należy zatem rozumieć możliwie szeroko. Po drugie należy zauważyć, że urządzenia wchodzące w skład instalacji, jaką jest bez wątpienia elektrociepłownia na [...], są powiązane ze sobą technologicznie. Brak któregokolwiek z urządzeń skutkował będzie niemożnością funkcjonowania całej instalacji oraz przeprowadzania procesów energetycznych. Nie jest możliwe funkcjonowanie elektrociepłowni na [...] bez np. komór na masę pofermentacyjną, które są ściśle powiązane z komorami fermentacyjnymi odpowiadającymi za wytwarzanie [...] rolniczego. Nie może budzić wątpliwości, iż wszystkie elementy elektrociepłowni na [...] są stosowane w procesach energetycznych. Po trzecie nie można postrzegać takiego przedsięwzięcia jak elektrociepłownia na [...] wyłącznie przez pryzmat samych części budowlanych bez uwzględnienia ich funkcji w procesach energetycznych i powiązania z częściami technicznymi urządzeń. Same elementy techniczne stosowane w procesach energetycznych (system mieszadeł w komorach fermentacyjnych, systemy ogrzewania i wentylacji, silnik odpowiadający za wytwarzanie energii) bez (towarzyszących im części budowlanych nie mogłyby pełnić swojej funkcji lub uległyby uszkodzeniu na skutek działania czynników zewnętrznych. Jeżeli więc, stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, to tym samym prowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie przesłanek uregulowanych w ostatnio wymienionych przepisach było zbędne. Przepis art.61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.z.p., jako wyłączony przez art. 61 ust. 3, w tej sprawie nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu administracyjnego, które tym samym jest niezgodne z prawem. Doszło zatem do naruszenia przywołanej normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. Gdyby przyjąć za słuszną błędną wykładnię pojęcia "urządzeń infrastruktury", dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej, decyzji bardzo utrudnionym lub wręcz niemożliwym stałoby się wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć polegających na budowie elektrociepłowni na [...], elektrowni wiatrowych, oraz elektrowni wodnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Mało tego praktycznie niemożliwym byłoby również lokalizowanie takich obiektów jak oczyszczalnie ścieków. Utrwalenie się niekorzystnej interpretacji pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" eliminującej z jej zakresu takie inwestycje jak elektrociepłownie na [...] wraz z towarzyszącą im infrastrukturą skutkować będzie znaczącym utrudnieniem rozwoju branży energetyki odnawialnej w Polsce i zahamowaniem rządowych planów budowy [...] rolniczych. Zdaniem skarżącej brak Studium Gminy i towarzyszącego mu planu miejscowego określającego przeznaczenie terenu oczekiwane przez społeczność lokalną, nie może być uzasadnieniem do przyjmowania przez organy administracji wydające decyzje o warunkach zabudowy błędnej wykładni, zawężającej pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej", tak jak to uczynił organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych w toku instancji decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło treści normatywnej aktu). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a także iż zamierzenie objęte wnioskiem nie jest kwalifikowane jako spełniające przesłanki ustawowe dla jego uznania go za inwestycję celu publicznego. Powyższe nie budzi zastrzeżeń także w ramach dokonywanej kontroli wydanych w sprawie decyzji. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych. Na wstępie rozważań nieodzownym zdaje się zwrócenie uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego ustawa ta określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniono zasadniczy, niezamknięty katalog czynników, które uwzględnia się nie tylko w planowaniu, ale również w zagospodarowaniu przestrzennym, a wśród nich: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 tego artykułu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym prezentuje pogląd, że powyższe regulacje oraz zawarte w kolejnych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będące ich następstwem, nie stwarzają podstaw do uznania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu za substytut planu miejscowego, który w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. Jako akty administracyjne indywidualne takie decyzje stanowią źródło urzędowej informacji o możliwości realizacji przez zainteresowany podmiot prawa do zabudowy, zgodnie z tzw. "porządkiem państwowym", który wyznaczają inne niż plan miejscowy przepisy analizowanej ustawy i ustaw odrębnych. Z uwagi na zasadniczą odmienność funkcji pełnionej przez akty normatywne i akty indywidualno-konkretne, a także zróżnicowanie rozwiązań materialnoprawnych oraz proceduralnych, które ich dotyczą nie jest uzasadnione wzajemne przenoszenie bez pogłębionej analizy poglądów wypowiadanych w tych różnych sferach przez doktrynę i orzecznictwo. Artykuł 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. stanowi, że : 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. 3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. 4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. 5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Z uwagi na zarzuty skargi w sprawie niniejszej zasadnicze znaczenie ma ocena legalności zaskarżonej decyzji pod kątem zasadności wskazań organu odwoławczego, że zamierzenie objęte wnioskiem nie należy do wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. urządzeń infrastruktury technicznej, a zatem znajdują w stosunku do niego zastosowanie regulacje z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W tym kwestionowanym zakresie zaskarżoną decyzję należy uznać za odpowiadającą prawu pomimo po części błędnego uzasadnienia. Interpretacja przepisów odbywa się z uwzględnieniem reguł wykładni oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Z tych powodów przy analizie przepisów istotnych w stanie faktycznym sprawy należy mieć na uwadze znaczenie w języku potocznym ( np. do Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PIN, W-wa 1979, Tom pierwszy A-K, Tom trzeci R-Z) niżej wymienionych pojęć : - "zabudować", to wznieść na jakimś terenie budowle, ich części lub zespoły; - "zabudowa", to budynki znajdujące się na określonym terenie; także teren zabudowany; - "zagospodarować", to zorganizować, coś urządzić pod względem, gospodarczym, uczynić produkcyjnym; - "uzbrojenie", to zespół urządzeń technicznych stanowiących wyposażenie ternu i budynków we wszelkiego rodzaju instalacje, np. wodociągowe, kanalizacyjne, elektryczne, gazowe, centralnego ogrzewania; - "urządzenie", to rodzaj mechanizmu lub zespół elementów, przyrządów, służący do wykonywania określonych czynności; - "techniczny", to odnoszący się do techniki, stosowany w technice, wchodzący w zakres techniki; - "infrastruktura", to zespół podstawowych urządzeń i instytucji usługowych, niezbędnych do należytego funkcjonowania produkcyjnych działów gospodarki. Dokonując wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy mieć na uwadze fakt, że ustawodawca właśnie dla celów wydawania decyzji o warunkach zabudowy - a nie dla celów planowania przestrzennego, czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - poprzez użycie w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. pojęcia " uzbrojenia terenu", zdefiniowanego w art. 2 pkt 13 u.p.z.p., wypowiada się niejako pośrednio w kwestii rozumienia pojęcia " infrastruktury technicznej " przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U.z 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.- dalej u.g.n. ), przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Co charakterystyczne, w art.143 ust. 2 u.g.n. nie ma mowy odrębnie (dodatkowo ) o obiektach budowlanych. To zaś naprowadza, że pojęcie "uzbrojenia terenu" na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest tożsame z pojęciem "infrastruktury technicznej", to ostatnie zaś ( pomijając akcentowaną w obu wykapkach kwestię dróg będących budowlami), nie wymienia wprost obiektów budowlanych innych niż przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Na gruncie art. 61 u.p.z.p. pojęcie " uzbrojenie terenu" jest zatem szersze od pojęcia "infrastruktury technicznej". Nie budzi wątpliwości, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są ściśle związane z procesem budowlanym i na następnym jego etapie wiążą one organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p.) . Istotne znaczenie dla wykładni analizowanych pojęć mogą mieć zatem definicje legalne zawarte ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dz.U. z 2010 Nr 243, poz. 1623z późn. zm.), , które uwzględnia się niżej pod kątem stanu faktycznego sprawy. Stosownie do art.3 Pb, ilekroć w ustawie jest mowa o : 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, 2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; 3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; 3a) obiekcie liniowym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego; 9) urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Uwzględniając te regulacje należy zwrócić uwagę - po pierwsze - na zasadnicze odróżnienie w ramach obiektów budowlanych budynków od budowli. Po drugie, należy mieć na uwadze relacje pomiędzy obiektami budowlanymi, a urządzeniami budowlanymi. W szczególności, to urządzenia budowlane stanowią część obiektów budowlanych - budynków i budowli - a nie odwrotnie, przy czym o ile takie urządzenia można by odrębnie uznać za budowle, w momencie równoległej budowy budynku mają charakter jego części składowych. Po trzecie, do urządzeń budowlanych nie da się zaliczyć budynków. Po czwarte warto zwrócić uwagę na fakt, że w definicji budowli, za takowe uznaje m.in. sieci techniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, sieci uzbrojenia terenu, części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń). Zestawienie przepisów prawa budowlanego z uprzednio analizowanymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że o ile "uzbrojenie terenu" obejmuje obiekty budowlane, a zatem budynki i budowle, to w pojęciu "infrastruktury technicznej" nie mieszczą się budynki. Zważyć należy dalej, że z art. 1-2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r.- Prawo energetyczne ( tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ) wynika, że określa ona zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią ( ust. 1 ). Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii ( ust. 2 ) .W myśl art. 3 pkt 16 tej ustawy, przez bezpieczeństwo energetyczne należy rozumieć stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska. Powyższa regulacja naprowadza na zasadnicze znaczenie przepisów tej ustawy przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając jednakże w niniejszej sprawie, w ramach wykładni, definicje legalne zawarte w art.3 Prawa energetycznego, należy mieć na względzie, że użyte w niej pojęcia oznaczają: - "urządzenia" - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych ( pkt 9); - "procesy energetyczne" - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii ( pkt 7 ); - "instalacje" - urządzenia z układami połączeń między nimi ( pkt 10 ); - "sieci" - instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego ( pkt 11 ). Urządzenia, to zatem wyłącznie urządzenia techniczne stosowane w technicznych procesach wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Instalacje poza urządzeniami technicznymi obejmują także układy połączeń pomiędzy nimi. Sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, przy czym to pojęcie wiąże się jedynie z przesyłaniem i dystrybucją paliw lub energii. Urządzenia techniczne, instalacje i sieci prawo budowlane zalicza do budowli, co już akcentowano wyżej. Uwzględniając powyższe przepisy Prawa energetycznego w powiązaniu z przepisami uprzednio analizowanych ustaw, należy uznać, że na gruncie art. 61 ust. 3 u.p.z.p budynki nie są objęte pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej". Budynki mogą natomiast stanowić element "uzbrojenia terenu, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem " infrastruktury technicznej". W ramach wykładni funkcjonalnej art. 61 u.p.z.p., ograniczonej do konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze, że w myśl art. 3 pkt 20a Prawa energetycznego, biogaz rolniczy - to paliwo gazowe otrzymywane w procesie fermentacji metanowej surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, z wyłączeniem gazu pozyskanego z surowców pochodzących z oczyszczalni ścieków oraz składowisk odpadów. Twierdzenia zawarte w skardze, jak również sam opis inwestycji podany we wniosku, pozwalają na stwierdzenie, że budowa elektrociepłowni na [...] wymaga nie tylko wznoszenia budowli, ale również budynków. Specyfika zamierzonej inwestycji, jest zatem tego rodzaju, że może mieć zasadniczy wpływ na ład przestrzenny, czy wykonywanie prawa własności przez inne podmioty na zagospodarowanych już uprzednio terenach, nawet jeżeli uciążliwości związane z zamierzeniem nie przekraczałyby dopuszczalnych norm. Mając na uwadze względy celowości, nie można zgodzić się z poglądem, że dla takich właśnie inwestycji zostały wprowadzone regulacja z art. 61 ust. 3, która dozwala na pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa oraz obowiązku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Na straży różnych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 stoją przepisy ustaw odrębnych i z nimi związanie uzgodnienie przewidziane w art.. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Interes publiczny chroniony jest przede wszystkim przez wprowadzenie do ustawodawstwa odrębnego trybu dla inwestycji celu publicznego. O ile konflikt większości wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. innych niż interes publiczny może zostać uwzględniony poprzez stosowanie przepisów odrębnych ustaw i z nimi związanych uzgodnień, o tyle ochronę ładu przestrzennego oraz prawa własności można zapewnić tylko poprzez stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 dla zamierzeń obejmujących budowę łącznie budowę budynków i budowli. W kontekście zarzutów skarżącej należy dodatkowo zauważyć, że jak wynika z art. 3 pkt 20 Praw energetycznego, odnawialne źródło energii, to źródło wykorzystującego w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych. [...] rolniczy, jako paliwo gazowe nie jest odnawialnym źródłem energii. W analizowanym przypadku poszukiwanie analogii z elektrowniami wiatrowymi nie jest nieuzasadnione, albowiem takie elektrownie obejmują budowle, a nie również budynki. Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, by w stanie faktycznym niniejszej sprawy – jak oczekuje skarżąca - dokonywać wykładni przepisów, czy poszukiwać analogi dla budowy elektrociepłowni na [...] z budową oczyszczalni ścieków. W tym stanie rzeczy, uwzględniając, że wyżej prezentowana wykładnia przepisów w jej efekcie końcowym jest zbieżna ze stanowiskiem organu odwoławczego co do braku podstaw do stosowania w sprawie niniejszej art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Powodem tym nie jest jednak fakt, że inwestor zamierza zrealizować budowle (np. silosy na kiszonkę roślin energetycznych, płyta obornikowa, zbiornik żelbetowy szczelny na odcieki z silosów na kiszonki oraz płyty obornikowej, zbiorniki fermentacyjne, waga samochodowa), lecz to, że planuje nową zabudowę , tj. realizację budynków ( budynek techniczno-socjalno-administracyjny, budynek stacji transformatorowej – dla którego jednak przewidział alternatywne rozwiązanie, budynek suszarni). Tym samym, pomimo po części błędnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenie, by rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Niezasadnie wskazuje skarżąca, że inne niż przyjmowane przez nią stanowisko czyni niemożliwym wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć polegających na budowie elektrociepłowni na [...]. W tym zakresie należy mieć na uwadze, treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który warunkuje uwzględnienie wniosku od tego, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co istotne, w analizowanym przepisie nie ma mowy o identyczności funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, z zabudową planowaną, objętą wnioskiem, ale o istnieniu takiej działki pozwalającej na stwierdzenie kontynuacji funkcji i wymienionych dalej cech urbanistyczno-architektonicznych. W orzecznictwie akcentuje się trafnie niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi . Przykładem takiej linii orzeczniczej może być wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11 ( zam. zb. LEX nr 1217126), w którym podano, że " 1. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. 2. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym." Analogiczna podejście nakazu kontynuacji, a nie tożsamości, czy powielania co do pozostałych elementów (innych niż funkcja) wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyrażono np. w wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1753/10 ( zam. zb. LEX nr 1134670) . W orzecznictwie przyjmuje się ponadto słusznie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), a ratio legis rozwiązań przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, przez który, w myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Akcentuje się także, że analizowany przepis ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807). Wskazuje się też zasadnie, że nie można ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu utożsamiać z określeniem rodzaju zabudowy ( tak wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 910/10, zam. zb. LEX 1081949). Należy dodatkowo zwrócić uwagę regulacje z zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 3 wspomnianego już rozporządzenia "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak określania w przepisach maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego pozwala zaś na jego określenie w miarę potrzeby w większych granicach. Taką potrzebę mogą zaś uzasadniać różne czynniki, w tym specyfika terenu, czy zamierzonej inwestycji, która winna być z określonym terenem powiązana. Również przy wyznaczaniu parametrów dla zamierzenia ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł podanych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy winna zaś - podobnie jak przy wyznaczeniu obszaru analizowanego - uwzględniać specyfikę zamierzenia i terenu, w którym ma no powstać. Z powyższych względów analizowana argumentacja skarżącej, mająca świadczyć o niemożności realizacji inwestycji, nie zasługuje na uwzględnienie. Ewentualne "utrudnienia " w realizacji zamiaru wnioskodawcy, mające wynikać z ustawy, mogą dotyczyć różnych innych inwestorów albowiem zależą od ich subiektywnych zamiarów rozpatrywanych na tle pewnych zobiektywizowanych okoliczności wynikających ze stanu zagospodarowania konkretnego terenu. W uzupełnieniu do uprzednio czynionych rozważań związanych z zarzutami skargi, uwzględniając regulację z art. 138 § 2 k.p.a. należy dodać, że organ odwoławczy w sprawie niniejszej dostrzegł trafnie dowolność wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia na tle zgromadzonego materiału, a w szczególności jego niespójność z analizą urbanistyczno-architektoniczną oraz opiniami i uzgodnieniami. Nadto w decyzji tej nie została wyjaśniona istotna w sprawie kwestia kontynuacji fakcji, którą organ pierwszej instancji postrzega błędnie, jako wymóg tożsamości. Odstąpienie od reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy należy uznać za prawidłowe, w szczególności z tego powodu, że po uzyskaniu warunkowego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. inwestor nie został pouczony przez organ pierwszej instancji w trybie art. 9 k.p.a. o możliwości modyfikacji wniosku, w kierunku odmiennej niż w nim podana lokalizacji budynków i budowli na określonych działkach. Takie pouczenie ( które przy kontroli sądowej nie przesądza zasadności stanowiska organu uzgadniającego, a jego badanie jest pedwczesne), stwarza jednakże inwestorowi możliwość dostosowania zamierzenia do warunków zawartych w uzgodnieniu. Z akt niniejszej sprawy nie wynika zaś, by postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 31 maja 2012 r., znak [...], zostało zaskarżone przez inwestora. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.