VIII SA/Wa 351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w[...] na uchwałę Rady Gminy [...] reprezentowanej Przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 co do słów "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego"; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Rada Gminy G. (dalej: "Rada Gminy", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej "u.s.g.") w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwana dalej "u.s.o.") podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina G. W § 1 ww. uchwały określono, że usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej, określonej w odrębnych przepisach, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin. W § 2 aktu ustalono, że opłacie podlegają usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, które obejmują w szczególności: 1) zapewnienie bezpiecznych warunków funkcjonowania dziecka podczas pobytu w przedszkolu; 2) przygotowywanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku; 3) nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw; 4) zajęcia przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych imprezach artystycznych i okolicznościowych; 5) zajęcia terapeutyczne, w tym terapię pedagogiczną i zajęcia logopedyczne, realizowane zgodnie z indywidualnymi potrzebami dzieci; 6) gry i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka; 7) zajęcia relaksacyjno-wyciszające. W § 3 określona została opłata w wysokości 0,15% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalanego zgodnie z odrębnymi przepisami, za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu poza czas przekraczający realizację podstaw programowych, o których mowa w § 1 (ust. 1). Ustalono, że wysokość miesięcznej opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustala się jako iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w § 3 ust. 1, deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka przedszkolu ponad czas określony w § 1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu w danym miesiącu (ust. 2). Zastrzeżono, że opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych, zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości (ust. 3). Z § 4 wynika, że opłata, o której mowa w § 3, nie obejmuje kosztów wyżywienia i kosztów zajęć dodatkowych, w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. W § 5 uchwały wskazano, że opłatę wnosi się miesięcznie do dnia 10 danego miesiąca. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata, o której mowa w § 3 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne. Zasady realizowanych przez przedszkola świadczeń, o których mowa w § 2 i zasady wnoszenia opłat za te świadczenia oraz zadeklarowaną liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu określać ma umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka (§ 6). W § 9 uchwały określono, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od [...] września 2011 r. Skargę na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy w K. (dalej: "skarżący", "Prokurator"), wnioskując o stwierdzenie nieważności podjętego aktu. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, tj.: 1. art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i art. 3531 Kodeksu cywilnego (k.c.) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej "Konstytucją RP"), polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów i bezpodstawnym określeniu w § 5 ust. 1 skarżonej uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych oraz wskazaniu w § 3 ust. 3 zasad zaokrąglania opłat, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego pomiędzy dyrektorem przedszkola oraz rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka; 2. art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 ze zm., zwana dalej "u.o.a.n."), w związku z art. 88 Konstytucji RP, poprzez niezachowanie 14-dniowego okresu vacatio legis i przyznaniu uchwale z dnia [...] sierpnia 2011 r. mocy obowiązującej z dniem [...] września 2011 r., co skutkowało obowiązywaniem aktu jeszcze przed jego promulgacją w dzienniku urzędowym, która nastąpiła w dniu [...] września 2011 r.; 3. art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego, będącego postawą podjęcia uchwały, wyrażające się w niesprecyzowaniu, jaka jest wysokość opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń oraz niedopuszczalnym powiązaniu wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podniósł, że w systemie prawa, a w szczególności w ustawie oświatowej nie ma normy prawnej przyznającej organom uchwałodawczym gmin kompetencji do określania terminów uiszczania opłat za świadczenia przedszkoli oraz zasad ich zaokrąglania. Powyższe uregulowania stanowią niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy pomiędzy rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka a dyrektorem przedszkola, naruszając tym samym zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 k.c. Również przyznana ustawowo radzie gminy kompetencja do określenia wysokości opłat jest w § 2 i § 3 ust. 1 uchwały realizowana w sposób nieprawidłowy. Nie skonkretyzowano bowiem rodzaju świadczeń, za które pobiera się opłatę i nie wskazano wysokości należności za każde z poszczególnych wymienionych w uchwale świadczeń. Zdaniem skarżącego ustalenie jednej ryczałtowej sumarycznej opłaty zbiorczej za wymienione świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego wynikającego z u.s.o. Wymóg skonkretyzowania poszczególnych świadczeń w powiązaniu z przysługującą za nie opłatą wynika z faktu, że powyższa opłata jest daniną publiczną, co akcentuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Pobiera się ją w związku z określonymi czynnościami lub usługami podmiotów prawa publicznego. W odróżnieniu od podatku opłatę cechuje więc ekwiwalentność, co oznacza że pomiędzy świadczeniem obywatela, a świadczeniem wzajemnym podmiotu prawa publicznego zachodzi związek przyczynowy. Tym samym wartość zindywidualizowanego świadczenia administracji odpowiada wartości opłaty. Powyższe nakłada na organ obowiązek sprecyzowania za jakie świadczenia pobierana jest opłata. Prokurator wywiódł także, iż sprzecznie z zasadami techniki prawodawczej, przepisami Konstytucji RP i u.o.a.n., spornej uchwale przyznano wsteczną moc obowiązującą, ponieważ określona data początkowego momentu obowiązywania poprzedzała konieczną promulgację, która nastąpiła w dniu [...] września 2011 r. Treść przyjętego w § 9 uchwały zapisu narusza art. 88 Konstytucji RP, wedle którego warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w odrębnej ustawie. Z kolei wedle postanowień art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie z upływem 14 dni od ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Regulacja art. 4 ust. 3 u.o.a.n. zezwala na skrócenie 14-dniowego vacatio legis jedynie w uzasadnionych wypadkach. Dopuszcza przy tym także możliwość wejścia w życie aktu z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a więc bez zachowania vacatio legis, jednak jedynie w takiej sytuacji, gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i jednocześnie nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Z art. 5 u.o.a.n. wynika ponadto, że przepisy art. 4 tej ustawy nie wyłączają możliwości nadania wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r. w sprawie K 26/99 (OTK 2000, nr 6, poz. 186), działanie prawa wstecz nie narusza art. 2 Konstytucji RP, jeżeli wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i nie pogarszają zarazem sytuacji prawnej pozostałych adresatów. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem nie tylko nie zachowano 14-dniowego terminu ogłoszenia aktu do przyznania mu mocy obowiązującej, ale wprowadzono wsteczną moc obowiązującą, gdyż datę obowiązywania określono na [...] września 2011 r., natomiast promulgacja nastąpiła dopiero dwa dni później. W konkluzji skargi skarżący podniósł, że wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wykonawczy gminy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów w zakresie wprowadzenia terminu wnoszenia opłat oraz zasad ich zaokrąglania wskazał, iż sytuacja finansowa przedszkola jako jednostki budżetowej gminy ma wpływ na sytuację całego budżetu gminy. Z uwagi na symboliczną wielkość opłat wnoszonych przez rodziców przedszkolaków, za oczywisty uznał fakt, że to gmina ponosi rzeczywiste koszty funkcjonowania przedszkola. Istotnym jest zatem, aby przewidując wielkość i terminy wpłat dokonywanych przez rodziców gmina mogła w odpowiednim terminie i wielkości zabezpieczyć środki finansowe niezbędne do funkcjonowania tych palcówek, co pozwala na racjonalne, efektywne i skuteczne realizowanie jej gospodarki finansowej. Powyższe zapobiega też nierównemu traktowaniu rodziców poprzez dowolne różnicowanie terminów wnoszenia opłat. Zaokrąglanie do pełnych złotych ułatwia stronom wzajemne rozliczanie się. Jest to znana i stosowana w sektorze finansów publicznych zasada. W odniesieniu do zarzutu niezachowania 14-dniowego terminu vacatio legis organ wyjaśnił, że art. 4 u.o.a.n. nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. "Zasadą demokratycznego państwa prawnego", w rozumieniu art. 5 tej ustawy, jest nieobarczanie obywateli dodatkowymi obowiązkami, a wprowadzenie regulacji polepszających sytuację prawną obywatela jest uzasadnione i mieści się w ramach tej zasady. Określając, iż uchwała ma moc obowiązującą od dnia [...] września 2011 r. organ miał na uwadze stworzenie warunków do korzystania z edukacji przedszkolnej jak największej liczbie dzieci. Wprowadzona regulacja jest korzystna dla mieszkańców gminy, pozwala bowiem na przyprowadzenie dziecka do przedszkola na 5 godzin bez ponoszenia opłat z tego tytułu. Rodzice mogą też zostawić dziecko na 6, 7 lub 8 godzin i zapłacić tylko za rzeczywisty czas w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jednocześnie w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu uchwała przewiduje proporcjonalne zmniejszenie opłaty. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie spornej uchwały były mniej korzystne dla rodziców mających dzieci w przedszkolu. Osoby te ponosiły opłaty miesięczne, ryczałtowe, których wysokość była niezależna od czasu przebywania dziecka w przedszkolu. W przypadku nieobecności dziecka rodzice nie mogli również liczyć na proporcjonalne zmniejszenie opłaty. Odpowiadając na zarzut niesprecyzowania za jakie konkretne świadczenia pobierana jest opłata oraz jaka jest jej wysokość w odniesieniu do poszczególnych świadczeń oraz niedopuszczalne powiązanie wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem, organ wykonawczy gminy podał, iż w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo oraz uszczegółowiony w jego statucie. W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Wyjaśnił, iż określona w uchwale opłata jest symboliczna i znacząco odbiega od faktycznych kosztów udzielonych świadczeń przez przedszkola, które ponosi gmina. Rodzic pokrywa tylko niewielką ich część i w tej sytuacji wyliczanie faktycznych kosztów udzielonych świadczeń byłoby bezcelowe i zbędne, gdyż ustalając ww. opłatę nie kierowano się faktycznymi kosztami świadczeń, ale możliwościami finansowymi mieszkańców gminy. Za błędne uznał wyrażone w tym zakresie stanowisko Prokuratora dotyczące konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 u.s.o. Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991, zwanej dalej "ustawą zmieniającą"). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 u.s.o., zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2011. Rady gmin zostały więc zobligowane do podjęcia przed 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 u.s.o. i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, określonego w art. 14 ust. 5 u.s.o. Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o., miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały zatem za zadanie ustalanie opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty. Na mocy ww. ustawy nowelizującej u.s.o. przedszkole publiczne zostało zdefiniowane jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o.). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji u.s.o. było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niezasadny jest argument skargi dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisu kompetencyjnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, poprzez niesprecyzowanie, jaka jest wysokość opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń oraz niedopuszczalne powiązanie wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, to przy jej ustalaniu ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1581/12, publ. cbois). W zaskarżonej uchwale opłata naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a nie od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, czego żąda skarżący, byłoby uzasadnione, gdyby organ prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Z tych też powodów Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora, iż przepisy zaskarżonej uchwały rażąco naruszają prawo z uwagi na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń. § 2 ust. 1 spornej uchwały wyraźnie wskazuje, że odpłatność dotyczy świadczeń ponad 5 godzin dziennie. W ocenie składu orzekającego, uchwalona opłata ma charakter symboliczny i nie narusza zasady ekwiwalentności. Nie jest trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami, m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego), czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r.: sygn. I OSK 1777/12, sygn. I OSK 2158/12, publ.cbois). Tak więc ustalenie w § 3 zaskarżonej uchwały jednej opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole poza czas przekraczający 5 godzin, określona procentowo w stosunku do minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę nie narusza konstrukcji i celu przepisu kompetencyjnego, wynikającego z u.s.o. Powiązanie opłat z minimalnym wynagrodzeniem miesięcznym za pracę pozwala w sposób przejrzysty i prosty ustalić wysokość opłaty, jest więc korzystny nie tylko dla rodziców, ale i dla gminy. Za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty dotyczące nieważności § 3 ust. 3 ("opłata podlega zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości") i § 5 ust. 1 ("opłaty wnosi się do dnia 10 każdego miesiąca") uchwały, które w ocenie Sądu mają charakter informacyjny, porządkujący oraz ułatwiający stronom wzajemne rozliczanie. Zapisy te określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności i są elementem ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z ich treści nie wynika, aby miały one stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, nie prowadząc do zmiany intencji prawodawcy. Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organu w tym zakresie, że dla gminy, jako jednostki budżetowej, ważnym jest określenie w zaskarżonej uchwale jednego terminu uiszczania należnych opłat za przedszkole, aby mogła w odpowiednim czasie zabezpieczyć odpowiednią wielkość środków finansowych niezbędnych do funkcjonowania tych placówek. Wskazanie w zaskarżonej uchwale terminu płatności, zdaniem Sądu, ułatwi gminie przewidywanie przychodów, natomiast w żadnym razie zapis ten nie sprzeciwia się zasadzie swobody umów. Zasada określona w art. 353 ¹ k.c. nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Doznaje ograniczeń m.in. przez właściwość stosunku prawnego, a w tej sytuacji należy mieć na uwadze, że sytuacja finansowa przedszkola ma wpływ na sytuację finansową gminy, która ponosi rzeczywiste koszty funkcjonowania tej placówki. Poza tym ustalenie w uchwale terminu płatności opłat oraz zasady ich zaokrąglania do pełnych złotych nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, stąd nie można w tym wypadku mówić o oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320813). Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisów, skutkujący stwierdzeniem nieważności całej kontrolowanej uchwały, odnośnie daty jej wejścia w życie (§ 9 w brzmieniu: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od [...] września 2011 r."). Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustawy, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Jednak art. 4 u.o.a.n., stanowiący, że akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, nie wyłącza możliwości nadania temu aktowi wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Tak więc w polskiej praktyce redagowania przepisów końcowych aktu prawnego stosuje się przepisy o wejściu w życie z mocą wsteczną. Zgodnie z § 51 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2002 r. Nr 100, poz. 908), przepisowi nadającemu moc wsteczną ustawie lub jej części nadaje się m.in. brzmienie, jakie znalazło się w § 9 zaskarżonej uchwały ("ustawa wchodzi w życie z dniem..., z mocą od dnia..."). W.cyt. rozporządzenie nie tylko wprost dopuszcza możliwość stosowania takiego przepisu, ale również formułuje jego wzór (por. glosa G. Wierczyńskiego do wyroku WSA z dnia 17 września 2010 r., II SA/Kr 734/10. Teza 1). W tej sytuacji nie można uznać, że § 9 uchwały jest w sposób oczywisty i bezpośredni sprzeczny z prawem, gdyż określony w nim termin jej obowiązywania nie jest przez ustawodawcę wyraźnie zakazany. Działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r. w sprawie K 26/99, OTK 2000, Nr 6, poz. 186 i tam cytowane wyroki TK z dnia 8 listopada 1994 r., P.1/94 oraz z dnia 14 marca 1995 r., K.13/94). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, przez nadanie przedmiotowej uchwale wstecznej mocy obowiązującej, zasada demokratycznego państwa prawa nie została naruszona, bowiem wynika z niej nieobarczanie obywateli dodatkowymi obowiązkami, natomiast wprowadzenie regulacji polepszających sytuację prawną obywatela mieści się w ramach tej zasady. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, nowa regulacja w zakresie sposobu naliczania opłat za przedszkola, zawarta w zaskarżonej uchwale, pozwala przyprowadzić dziecko do przedszkola na 5 godzin bez opłat, a pozostawiając dziecko na dalsze godziny w placówce rodzice (opiekunowie prawni) płacą tylko za rzeczywisty czas, w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jednocześnie w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu uchwała przewiduje proporcjonalne zmniejszenie opłaty. Przepisy dotychczasowe były dla rodziców (opiekunów prawnych) mniej korzystne, ponieważ ponosili oni opłaty miesięczne, ryczałtowe, których wysokość nie była uzależniona od czasu przebywania dziecka w przedszkolu, a w przypadku nieobecności dziecka rodzice nie mogli liczyć na proporcjonalne zmniejszenie opłaty. Jak wskazano wyżej, w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia, w szczególności związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Opłaty aktualnie są ustalane jedynie za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę , określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Dokonana zmiana przepisów prowadzi do tego, że w czasie płatnym ponad 5 godzin można również realizować program z zakresu podstawy programowej, a treść § 2 uchwały w powiązaniu z § 1 prowadzi do wniosku, że w czasie płatnym przez rodziców są realizowane świadczenia przekraczające podstawę programową, którą przedszkole realizuje w godzinach bezpłatnych. Powyższe dowodzi, że podejmując sporną uchwałę organ oparł się w części na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Sąd w obecnym składzie podziela pogląd, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (por. wyrok WSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1228/12, cbois). W ocenie Sądu, regułę tę należy odpowiednio odnieść do sytuacji, gdy do nieaktualnej podstawy odwołuje się część uchwały – wówczas nieważnością dotknięta będzie ta część. Z tego względu należało stwierdzić nieważność przepisu § 2 uchwały w części obejmującej słowa "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego". Należy podkreślić, że wadliwość ww. częściowych postanowień uchwały wynika nie tylko z faktu, iż odwołują się one do nieistotnego w świetle aktualnej regulacji art. 14 ust. 5 u.s.o. pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową", ale że zarazem błędnie przesądzają, iż czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową. Powyższe skutkuje uznaniem, iż organ uchwałodawczy gminy nie tylko że nie wykonał prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci ograniczył możliwość świadczenia przez gminne przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 u.s.o. w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym". Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w części obejmującej § 2 co do słów "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego". O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a (punkt 2 sentencji wyroku), zaś w punkcie 3 wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części.