II OSK 2925/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. i A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 426/13 w sprawie ze skargi E.B. i A.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 426/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.B. i A.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. GDOŚ, na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), stwierdził uchybienie 7-dniowego terminu z art. 141 § 1 K.p.a. do wniesienia przez E.B. i A.B. zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia o nazwie "Budowa dwutorowej napowietrznej linii 100kV relacji [...]" wraz z określeniem zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. W przedmiotowym postępowaniu, ponieważ ilość uczestników postępowania przekraczała liczbę 20, organ zastosował art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i art. 49 K.p.a., zawiadamiając o treści rozstrzygnięć poprzez publiczne ogłoszenia. Postanowienie organu administracji I instancji zostało podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S. od 14 września 2012 r., w siedzibie tego organu w terminie od 14 września do 1 października 2012 r. oraz w Urzędzie Miasta i Gminy G. od 20 września do 4 października 2012 r. Ponieważ doręczenie jest skuteczne z upływem 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia GDOŚ przyjął, że skutek ten nastąpił 4 października 2012 r., a termin do wniesienia zażalenia upłynął 11 października 2012 r. Zażalenie zostało wniesione 25 października 2012 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia. W skardze E.B. i A.B. zarzucili naruszenie art. 134 w zw. z art. 49 K.p.a., poprzez bezpodstawne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podnieśli, że termin do wniesienia odwołania powinno liczyć się od ostatniego dnia, w którym miało miejsce obwieszenie. W przypadku dokonania kilku ogłoszeń, dla obliczenia terminu istotna jest data, w której upływał termin do którego ogłoszenie było publikowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Wskazał, że dzień od którego należało liczyć 14 dniowy termin, o jakim mowa w art. 49 K.p.a., to 20 września 2012 r., ze względu na ostatnie z dokonanych ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy G. Doręczenie zostało dokonane z upływem 14 dniowego terminu tj. 4 października 2012 r. Termin do wniesienia zażalenia upłynął więc 11 października 2012 r. Zażalenie zostało wniesione 25 października 2012 r. (data stempla pocztowego), czyli z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. WSA nie uznał argumentów skargi, że termin do wniesienia zażalenia należy liczyć od najpóźniejszego dnia, w jakim strona mogła zapoznać się z treścią ogłoszenia. W tej kwestii Sąd natomiast w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 847/12 oraz postanowieniu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 2136/11; jak wynika z treści tych orzeczeń, bieg terminu o jakim mowa w art. 49 K.p.a. rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego ogłoszenia, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych treścią aktu administracyjnego. 14-dniowy termin należy zatem liczyć od dnia, w którym zapoznanie się strony z treścią aktu administracyjnego było potencjalnie możliwe. W skardze kasacyjnej E.B. i A.B., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok WSA w całości, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) i art. 145 ust. 1 lit. c w zw. z art. 49 K.p.a. i art. 57 § 5 K.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że początek czternastodniowego terminu określonego w art. 49, którego upływ warunkuje skuteczność doręczenia wydanych przez organ rozstrzygnięć, rozpoczyna swój bieg od wywieszenia ogłoszenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 49 K.p.a. nakazuje uznać, że termin ten należy obliczać od ostatniego dnia obwieszczenia, co miało wpływ na rozstrzygnięcie prowadzące do uznania, że uchybiony został termin do wniesienia zażalenia na postanowienie GDOŚ i skargi, gdy stosując prawidłowo art. 49 K.p.a. należałoby uchylić skarżone postanowienie i przekazać je do ponownego rozpoznania. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na niejednolite poglądy orzecznictwa i doktryny nt. spornej w sprawie kwestii, który dzień należy uważać za dzień doręczenia pisma, jeżeli doręczenie następuje w sposób określony w art. 49 K.p.a. W tym zakresie skarżący całkowicie podzielają pogląd przedstawiony m.in. w postanowieniu NSA z dnia 10 lipca 2012 r. II OSK 1667/12 i wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r. IV SA/Wa 1276/07, zgodnie z którym, gdy doręczenie ze skutkiem prawnym ma nastąpić w trybie art. 49 K.p.a., czternastodniowy termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie skarżący nie podzielają poglądu przeciwnego, a tym samym stanowiska GDOŚ dotyczącego skutku uznania decyzji za doręczoną z chwilą zdjęcia obwieszczenia. Zgodnie z art. 49 K.p.a., doręczenie decyzji staje się skuteczne z upływem czternastu dni od ostatniego dnia dokonania obwieszczenia; dopiero zatem z tą datą można uznać, że strona została skutecznie powiadomiona o wydanej przez organ decyzji i rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Przy obliczaniu tego terminu nieistotna jest data umieszczenia ogłoszenia, lecz ostatni dzień, w którym obwieszczenie było publicznie dostępne. W przypadku dokonania kilku ogłoszeń, do obliczania terminu istotne jest tylko to, które zostało zdjęte najpóźniej. Z postanowienia GDOŚ nie wynika jasno, od kiedy należy liczyć 14-dniowy termin od dnia publicznego ogłoszenia, jednak z treści postanowienia można wnioskować, że termin ten należy liczyć od pierwszego dnia, w którym wywieszono obwieszczenie na tablicy ogłoszeń. Taka interpretacja jest nieprawidłowa, gdyż nie chroni należycie interesów strony. Art. 49 K.p.a. jest odstępstwem od zasady bezpośredniości doręczania pism, a strona zainteresowana rozstrzygnięciem danej sprawy musi wykazać pewną aktywność i śledzić ogłoszenia pojawiające się zarówno na stronie internetowej organu, jak i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Nie zawsze jest jednak możliwe codzienne ich sprawdzanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 151 P.p.s.a. i art. 145 ust. 1 lit. c w zw. z art. 49 K.p.a. i art. 57 § 5 K.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że początek czternastodniowego terminu określonego w art. 49 K.p.a., którego upływ warunkuje skuteczność doręczenia wydanych przez organ rozstrzygnięć, rozpoczyna swój bieg od wywieszenia ogłoszenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje uznać, że termin ten należy obliczać od ostatniego dnia obwieszczenia. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że w orzecznictwie kwestia obliczania terminu doręczenia dokonywanego w trybie art. 49 K.p.a. nie była jednolicie oceniana. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego przez stronę skarżącą. Zgodnie z przepisem art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z unormowanie tego wprost wynika, że bieg terminu, o którym mowa w tym przepisie, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji administracyjnej. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w przywołanym przepisie jest zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób, o ile przepisy szczególne na to zezwalają. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia w znaczeniu podanym powyżej. Nie budzi to zresztą najmniejszych wątpliwości, ani w literaturze przedmiotu - por. np. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 324, czy A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 377, ani też w orzecznictwie sądowym (tak NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 235/11,, LEX nr 992515). Dodać też można, że stanowisko tożsame przyjął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 23 marca 2010 r., sygn. II OSK 45/10 (LEX nr 597602) i z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 847/12 (LEX nr 1216776). Przyjęcie natomiast stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej przeczyłoby wykładni językowej. Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie do omawianego przepisu zwrotów językowych, których w nim nie ma i zastąpienie określenia "od dnia publicznego ogłoszenia" wyrażeniem – "od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie". Zatem zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.