I OSK 1076/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1078/13 w sprawie ze skargi P. Sp. j. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz P. Sp. j. w K. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1078/13 oddalił skargę P. Spółki Jawnej z siedzibą w K. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta K. decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] obciążył skarżącą spółkę będącą użytkownikiem wieczystym nieruchomości w obr. ewid. nr [...], dz. nr [...] o pow. 0,9640 ha położonej w K. przy ul. B., dodatkową opłatą roczną w wysokości 118.402,00 zł, po bezskutecznym upływie terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. Pismem z [...] listopada 2012 r. skarżąca spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "Kpa"), jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] marca 2011 r. Organ wyjaśnił, że na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] września 2006 r. Gmina Miasto K. oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz skarżącej spółki nieruchomość położoną przy ul. B. w K. z przeznaczeniem na zakład produkcyjny, magazynowo-składowy z częścią socjalno-bytową. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikało z decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2005 r. Zgodnie z § 6 umowy, termin rozpoczęcia zabudowy działki ustalono na 2 lata, a termin zakończenia na 4 lata od daty jej zawarcia. Powyższe terminy upłynęły odpowiednio w dniu [...] września 2008 r. i [...] września 2010 r. Przesunięty termin rozpoczęcia zabudowy na dzień [...] kwietnia 2009 r. również nie został dotrzymany, dlatego Prezydent Miasta K. decyzją z [...] stycznia 2011 r. ustalił dodatkową opłatę roczną z tytułu nierozpoczęcia zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. W ocenie Kolegium wskazywane przez skarżącą spółkę powody nierozpoczęcia w terminie budowy (brak pozwolenia na budowę zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą) nie usprawiedliwiają nieterminowości zagospodarowania działki, a w konsekwencji nie pozwalają na stwierdzenie wydania zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "ugn"). Powyższe zamierzenie nie było zgodne z treścią aktu notarialnego z 1 września 2006 r., natomiast w jego § 8 ust. 4 przewidziano możliwość rozwiązania umowy m.in. w razie niezagospodarowania gruntu w określonym terminie, o co mogła wystąpić każda ze stron. Stwierdzenia nieważności decyzji nie może również uzasadniać późniejsza zmiana umowy użytkowania wieczystego, dokonana aktem notarialnym z [...] grudnia 2011 r. polegająca na wyznaczeniu nowego terminu i rodzaju zabudowy, ponieważ żaden z przepisów nie ogranicza możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości, czy też ustalenia nowego terminu w umowie, po uprzednim nałożeniu dodatkowej opłaty rocznej z powodu bezskutecznego upływu terminu rozpoczęcia budowy obowiązującego przed ustaleniem nowego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r. Zdaniem Kolegium nie doszło do oczywistego naruszenia przepisu art. 63 ust. 2 ugn, ani też przepisów postępowania wskazanych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wnioskowanych decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 63 ust. 2 ugn, art. 232 w zw. z art. 354 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako "Kc") w zw. z art. 63 ust. 2 ugn, art. 63 ust. 2 ugn w zw. z art. 6 i 7 Kpa w zw. z art. 5 Kc poprzez uznanie, że nakładając dodatkową opłatę roczną organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa oraz art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. powołanym wyrokiem z [...] lutego 2014 r. skargę oddalił uznając za uzasadnione stanowisko Kolegium, że objęte wnioskiem skarżącej spółki decyzje nie zawierają wad uzasadniających stwierdzenie ich nieważności. Sąd wskazał, że w toku postępowania nadzorczego skarżąca spółka podnosiła zarzut rażącego naruszenia art. 63 ust. 2 ugn przez jego zastosowanie i nałożenie na nią dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że niedotrzymanie terminu realizacji planowanej inwestycji spowodowane było bezprawnym zachowaniem Prezydenta Miasta K., polegającym na kwestionowaniu prawa spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie bezspornym jest jednak, że skarżąca spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości aktem notarialnym z [...] września 2006 r., w którym określono zarówno termin rozpoczęcia budowy jak i jej zakończenia. Mimo przesunięcia terminu nie został on przez skarżącą spółkę dotrzymany. W ocenie skarżącej, powyższy fakt był niezawiniony przez nią, a tym samym decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 2 ugn wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Sąd powyższego stanowiska nie podzielił i wskazał, że opłaty dodatkowe, o których mowa w art. 63 ust. 2 ugn, mogą być zastosowane w każdym przypadku, gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie została zagospodarowana w terminie. Z powyższego przepisu stanowiącego podstawę do nałożenia przedmiotowej opłaty żadną miarą nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania tej sankcji przez organ. W szczególności nie wynika z tego ani z żadnego innego przepisu, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dla nałożenia takiej opłaty wystarczy jedynie niewywiązanie się z warunków umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, czyli bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na zagospodarowanie nieruchomości. Zatem okoliczności dotyczące przyczyn niedotrzymania terminu zabudowy nie podlegały w przedmiotowym postępowaniu ustalaniu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że argumentacja zawarta we wniosku skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji, zarówno w zakresie zarzutów rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego, nie mogła prowadzić do uwzględnienia wniosku, a zatem rozstrzygnięcie Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji było prawidłowe. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: a) art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz. 1647, dalej jako "Pusa") oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 63 ust. 2 ugn, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż niedotrzymanie terminu realizacji planowanej inwestycji spowodowane było bezprawnym zachowaniem Prezydenta Miasta K. polegającym na bezpodstawnym kwestionowaniu istnienia prawa wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 507/11 w wyniku skargi złożonej przez skarżącą spółkę; b) naruszenie art. 1 § 1 i art. 3 § 2 Pusa oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa oraz art. 2 art. 7 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji poprzez nałożenie dodatkowej opłaty rocznej, mimo że przesłanki do wydania decyzji w tym przedmiocie spowodowane było działaniem organu, które to zachowanie naruszało słuszny interes strony oraz nadwyrężał zaufanie strony do władzy publicznej; c) naruszenie art. 1 § 1 i art. 3 § 2 Pusa oraz 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było zastosowanie wymienionego przepisu wobec zaistnienia rażących naruszeń prawa przez organy wydające w sprawie decyzje. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie kluczowy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 63 ust. 2 ugn. W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki jak i organ nadzoru błędnie przyjął, że decyzja ustalająca opłatę dodatkową nie ma charakteru uznaniowego. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w aktualnym stanie prawnym w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazywano na uznaniowy charakter decyzji wydawanych w trybie art. 63 ust. 2 ugn oraz akcentowano, że samo przekroczenie terminów zabudowy nie powoduje skutku w postaci obligatoryjnego ustalenia i poboru opłat dodatkowych. W konsekwencji sądy zwracały uwagę na dyscyplinujący charakter omawianej sankcji oraz potrzebę rozważenia przez organ orzekający w takich sprawach wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, m.in. dotyczących tego, czy zachodziły przesłanki do przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości lub wyznaczenia terminu dodatkowego. Stwierdzono również obowiązek wyjaśnienia przez organ podawanych przez użytkowników wieczystych przyczyn niedochowania ustalonych terminów zabudowy nieruchomości, związanych np. z utrudnieniami w rozpoczęciu lub realizacji inwestycji (por. m.in. wyroki NSA: z 17 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 623/06, z 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1229/08, z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 544/13; wyroki WSA z: 15 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Po 2196/02, z 23 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1182/03, z 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 356/07, z 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 195/09, z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 294/09, z 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1221/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uprawnione jest wnioskowanie, że nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 ugn nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 544/13; https://cbois.nsa.gov.pl). Możliwość wyznaczenia terminu dodatkowego to nie tylko sfera uznania właściwego organu, ale też obowiązek reagowania na sytuacje stwarzające zagrożenie dla terminowego zagospodarowania nieruchomości. W konsekwencji aktywność organu w tym zakresie powinna podlegać pośrednio ocenie przy sądowej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W przeciwnym razie zbyt szeroka dyskrecjonalność działań organu administracji byłaby nie do pogodzenia z cywilnoprawnym charakterem instytucji użytkowania wieczystego. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na to, że przewidziana w art. 63 ust. 2 ugn dodatkowa opłata roczna nie ma charakteru typowej sankcji administracyjnej, bowiem przesłanką jej zastosowania przez organ administracji publicznej jest niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości, a więc niewywiązywanie się użytkownika wieczystego z obowiązku ustalonego w ramach umowy cywilnoprawnej. Skoro opłata dodatkowa zasadniczo ma służyć dyscyplinująco na wykonanie przez użytkownika wieczystego obowiązków związanych z zabudową terenu – to istotne jest zbadanie przyczyn opóźnienia realizacji umowy. Konieczne jest zatem ustalenie, czy istniały okoliczności warunkujące zmianę terminu zagospodarowania terenu. Należy mieć też na uwadze, że jeżeli ustawodawca przewidział zmianę pierwotnego terminu nie tylko w trybie wnioskowym, ale też w ramach działań podejmowanych przez właściwy organ z urzędu, to w istocie regulacja art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 ugn oznacza obowiązek reagowania właściciela nieruchomości na sytuację występującego opóźnienia w zagospodarowaniu terenu celem podjęcia właściwych środków. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy. Sam fakt niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez użytkownika wieczystego nie może stanowić automatycznie podstawy do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej przewidzianej w art. 63 ust. 2 ugn. Nie do zaakceptowania jest więc zaprezentowane w przedmiotowej sprawie stanowisko organów administracji oraz Sądu I Instancji, zgodnie z którym ustalenie opłaty dodatkowej nie musi być poprzedzone zweryfikowaniem zarzutów co do tego, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Kwestia oceny, czy decyzja o ustaleniu opłat dodatkowych została wydana z rażącym naruszeniem prawa musi być, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana z uwzględnieniem powyższej treści art. 63 ust. 2 ugn. Skoro wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji decyzje omówionym wymogom nie odpowiadały, to niezasadne było oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki. Wykazane powyżej naruszenie przepisów prawa materialnego skutkowało przyjęciem przez organy administracji niewłaściwego kierunku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, co skutkowało tym, że nie zostały ustalone istotne okoliczności sprawy. W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów nadzoru będzie dokonanie oceny decyzji Prezydent Miasta K. z [...] stycznia 2011 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2011 r., z uwzględnieniem prawidłowej treści normy zawartej w art. 63 ust. 2 ugn i zajęcie stanowiska, czy decyzje te wydane zostały z naruszeniem tego przepisu, czy też nie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2013 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.), które to rozporządzenie ma zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).