II OSK 3160/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia WSA del. Paweł Groński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu wolnostojącej tablicy reklamowej na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że projektowana tablica reklamowa o wymiarach 2, 4 m x 5,4 m (12,96 m2) ma być zamontowana na poziomych sztangach z blachy ocynkowanej o długości ok. 5,4 m, przytwierdzonych do gruntu za pomocą prefabrykowanych stop betonowych. Górna krawędź tablicy będzie umieszczona na wysokości ok. 4,4 m. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia [...] dotyczącego instalacji opisanej tablicy reklamowej. Zdaniem organu, objęty zgłoszeniem obiekt budowlany ze względu na wielkość i trwałe związanie z gruntem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane i w związku z tym jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu powtórzył argumentację prawną organu I instancji. Podkreślił, że wielkość urządzenia reklamowego i jego konstrukcja (trwałe związanie z gruntem) powoduje, że nie można go przesunąć w inne miejsce, zniszczyć za pomocą sił przyrody. Te cechy inwestycji świadczą o tym, że jest ono budowlą - urządzeniem reklamowym o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego wykonanie stanowi roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Nie ma więc podstaw prawnych do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tę decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi przede wszystkim nieuzasadnione przyjęcie, że projektowana tablica reklamowa jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane (tj. trwale związane z gruntem, wolno stojące urządzenie reklamowe). Według Spółki, organy administracji orzekające w tej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie na jakiej podstawie uznały, że sporna inwestycja nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t .j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., podzielił stanowisko organów odnośnie kwalifikacji spornego urządzenia reklamowego do kategorii obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zdaniem Sądu wymiary urządzenia reklamowego (13 m2 ), jego wysokość (2 m nad poziomem terenu, górna krawędź na tablicy na wysokości 4,4 m) oraz sposób umocowania (trzy prefabrykowane stopy betonowe) świadczą o tym, że jest to konstrukcja stabilna (nieprzenośna), trwale związana z gruntem. Jest tworzona "od podstaw". Wypełnia więc cechy budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy i wymaga pozwolenia na budowę. [...] zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że instalowanie urządzeń reklamowych nie jest zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli mogą być zakwalifikowane jako budowle, przy czym o kwalifikacji urządzenia reklamowego jako budowli decyduje jego wielkość oraz trwałe związanie z gruntem, rozumiane jako każde posadowienie na gruncie urządzenia reklamowego, o ile jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, podczas gdy z wyraźnego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i to niezależnie od wielkości tych urządzeń i ich związania z gruntem. W ramach tej podstawy kasacyjnej Spółka sformułowała również zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, przez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy sporne urządzenie reklamowe nie jest budowlą w rozumieniu wolno stojącego i trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Jej zdaniem nie ma podstaw prawnych do podziału urządzeń reklamowych na podlegające albo nie podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o to, czy spełniają kryteria budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Przyjęcie rozumowania WSA oznaczałoby, że to organ, w oparciu o nieprecyzyjne kryteria (wielkość, czy nieokreślony sposób związania z gruntem urządzenia reklamowego) decydowałby o tym, czy dana inwestycja (tablica reklamowa) jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też nie. Mając zaś na uwadze, że przepis ar. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy nie zawiera pojęć nieostrych, takie działanie należałoby kwalifikować jako naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Organy powinny kierować się zasadą proporcjonalności, co oznacza, że tylko w przypadku, gdy zgłaszana instalacja urządzeń reklamowych zagraża bezpieczeństwu, może wywołać pogorszenie stanu środowiska, zabytków, warunków zdrowotno-sanitarnych albo wprowadzić ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, organ powinien nałożyć obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia budowlanego na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu drugiego zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej, skarżąca podała, że zastosowanie w sprawie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest nieuprawnione także dlatego, że projektowane urządzenie reklamowe nie będzie z gruntem trwale związane. Fakt odporności na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru nie może decydować o kwalifikacji urządzenia jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga podlega oddaleniu. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje uznanie przez organy administracyjne i przez Sąd I instancji projektowanej przez niego tablicy reklamowej za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego. Uważa bowiem, że jest to tablica lub urządzenie reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, zwolnione od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane został błędnie zinterpretowany, ponieważ wynika z niego, że zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego podlega instalacja każdej tablicy lub urządzenia reklamowego, niezależnie od ich wielkości i trwałego związania z gruntem. Ponadto zarzuca, że w sprawie niewłaściwie zastosowano art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego uznając tę tablicę jako budowlę, chociaż nie jest urządzeniem wolno stojącym, trwale związanym z gruntem. Z zestawienia treści art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika niewątpliwie, że ustawodawca traktuje urządzenia reklamowe z punktu widzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w różny sposób, w zależności od tego, czy stanowią budowlę, a więc są wolno stojące i trwale związane z gruntem, czy też nie kwalifikują się jako budowla. Bezzasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego wszystkie urządzenia reklamowe, również te, które są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy. Gdyby tak było, wymienienie urządzeń reklamowych w treści art. 3 pkt 3 nie miałoby racjonalnego uzasadnienia. Należy zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest w tej kwestii konsekwentny, ponieważ dopuszcza jednocześnie traktowanie urządzeń reklamowych jako budowle wymagające uzyskania pozwolenia budowlanego w przypadkach, gdy np. zgłaszana instalacja urządzeń reklamowych zagraża bezpieczeństwu lub szkodzi środowisku. W tych przypadkach nie widzi zagrożenia naruszania przez organy decydujące o obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego zasady praworządności. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane określają wyjątki od przewidzianej w Prawie budowlanym generalnej zasady i obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 tej ustawy). Wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest więc, że wniesienie budowli, za którą ustawa uznaje m. in. urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem, wymaga pozwolenia budowlanego. Wyjątkiem natomiast zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, które nie są wolnostojące i nie są trwale związane z gruntem. Wynika z tego, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli – urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego są cechy tego urządzenia (wolno stające lub niesamodzielne, połączone z inną konstrukcją) i sposób jego posadowienia (trwałe lub nietrwałe związanie z gruntem). Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że projektowane urządzenie reklamowe nie jest wolno stojące i nie jest trwale związane z gruntem, a więc, że błędnie zastosowano do niego art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem urządzenia wolno stojącego, trwale związanego w gruntem. Niemniej jednak z opisu technicznego tego urządzenia nie wynika, że zostało zaprojektowane jako niesamodzielne, przytwierdzone czy umieszczone na innym, istniejącym już obiekcie budowlanym. Nie wynika także, że jest to projekt urządzenia z założenia przenośnego, nadającego się do łatwej zmiany lokalizacji. Nie wskazują na to jego rozmiary i dająca się szacunkowo ocenić waga, w szczególności waga trzech betonowych stóp. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano już pogląd, że tablice i urządzenia reklamowe wymienione w art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego to inne urządzenia, nie mieszące się w pojęciu urządzeń reklamowych - budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10, wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). W tych orzeczeniach wypowiadano się również w kwestii rozumienia trwałego związania urządzenia z gruntem, jednolicie przyjmując, że są to również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże trwale, w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie np. wskutek działania sił przyrody. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu budowli z gruntem przesądzają przede wszystkim jej cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest ona przeznaczona do przenoszenia, nie zaś fizyczna niemożliwość zmiany jej lokalizacji (nieusuwalność). Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.