II SA/Łd 743/13

Dnia 15 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A Spółka z o. o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...], z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółka z o. o. w Ł. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.P. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...], nr [...], odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta Ł. odmówił uzgodnienia w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi publicznej projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w Ł. przy ul. A 17 dla potrzeb budowy zjazdu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO powołało przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), "A" Sp z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej przywołanego postanowienia w dniu [...], zarzucając, że wydane zostało bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Spółki nie istnieje obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi w sytuacji, gdy prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i do uzgodnienia tej decyzji. Według Spółki w przedmiotowej sprawie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 K.p.a., a także art. 7 i art. 8 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia uznając, że nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż nie zasługuje on na uwzględnienie i w związku z tym utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu i uznał, że kwestionowane przez Spółkę postanowienie nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Treść ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Ł. nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 106 K.p.a. oraz art. 35 ust. 2 , ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, jako że Prezydent Miasta Ł. przygotowujący projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dla potrzeb budowy zjazdu był zobligowany w oparciu o zacytowane powyżej przepisy wystąpić do właściwego zarządcy drogi jako organu wyspecjalizowanego do oceny możliwości realizacji ww. inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej - planowanej budowy zjazdu. Przedmiotowe postanowienie było wydane w oparciu o art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych, art. 53 ust. 4 oraz 64 u.p.z.p., jak również art. 106 § 5 K.p.a. Następnie Kolegium powołując się na treść art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 u.p.z.p., a także art. 35 ust. 3 oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że planowana inwestycja przylega bezpośrednio do drogi publicznej, gminnej, a zatem istniałaby możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez zjazd z ul. A, jednakże z uwagi na treść przepisu art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych brak było możliwości pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W ocenie organu II instancji zarzut braku podstaw do uzgodnienia, gdy właściwy byłby ten sam organ, który orzeka o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym zarzut, iż wydanie postanowienia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, nie znalazł uzasadnienia. Kolegium podniosło, że skoro przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, iż postanowienie ostateczne jest obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to brak podstaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik A Sp. z o.o. w Ł. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie Prezydenta Miasta Ł. wydane zostało bez podstawy prawnej (i z jednoczesnym rażącym naruszeniem przepisów postępowania). W uzasadnieniu skargi powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podniesiono, iż w wypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9) i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie (rozumiane jako współdziałanie związane z potrzebą zajęcia stanowiska i wydania postanowienia) w trybie art. 106 K.p.a. nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz zarządca drogi są jednym i tym samym organem administracji publicznej. W takiej sytuacji organ administracji wydając postanowienie w sprawie uzgodnienia inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej dopuszcza się rażącego naruszenia prawa. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., mocą których odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł., wydanego w trybie uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W ocenie sądu trafny jest zarzut strony skarżącej, że kwestionowane postanowienie Prezydenta Miasta Ł. wydane w trybie zwykłym zostało podjęte bez podstawy prawnej, bowiem wydał je w istocie organ, do kompetencji którego należało wydanie rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Podstawę orzekania przez Prezydenta Miasta Ł. stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 K.p.a. Zgodnie z przytoczonymi przepisami organ administracji wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie, o którym mowa zapada w formie postanowienia będącego elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego z kolei w formie decyzji administracyjnej. Po myśli art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Przepis ten reguluje współdziałanie organów administracji przy wydawaniu decyzji, przy czym chodzi o współdziałanie różnych organów, bowiem wprost uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ (art. 106 § 1 K.p.a.). Tryb wskazany w art. 106 K.p.a. nie ma zatem zastosowania do sytuacji, w której ten sam organ administracji jest właściwy zarówno do dokonania uzgodnienia, jak i do wydania rozstrzygnięcia głównego, nawet wtedy, gdy przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do podległej mu jednostki organizacyjnej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Stosownie do art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Prezydent Miasta Ł. jest organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega też wątpliwości, iż Miasto Ł. jest miastem na prawach powiatu, o czym stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów - Dz.U. z 1998r., nr 103, poz. 652). Z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika z kolei, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Bezspornym jest również to, że zadania te przeniesiono na jednostkę budżetową Zarząd Dróg i Transportu z siedzibą w Ł. na podstawie § 1 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2003r., nr [...], poz. 1570 ze zm.). Kierownik jednostki działa w granicach umocowania udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł. Przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie jest jednak równoznaczne z przeniesieniem kompetencji organu. To Prezydent Miasta Ł. nadal jest zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miasta Ł. Wskazana jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, lecz jest jedynie jednostką, przy pomocy której Prezydent Miasta Ł. wykonuje swoje obowiązki. Z powyższego wynika, że Zarząd Dróg i Transportu nie ma kompetencji do uzgodnienia projektu decyzji w zakresie warunków zjazdu z drogi publicznej. To Prezydent Miasta Ł. pozostaje organem właściwym zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. W konsekwencji uzgodnienie w trybie art. 106 K.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. Zatem w przypadku tożsamości organu właściwego do wydania zarówno postanowienia uzgodnieniowego, jak i decyzji o warunkach zabudowy, treść uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Stanowisko w tym zakresie jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie ma potrzeby z nim dyskutować. Wśród wielu orzeczeń można wskazać zatem wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2009r., sygn. akt II OSK 1455/08; z dnia 17 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1649/07; z dnia 4 października 2007r., sygn. akt II OSK 997/07; z dnia 6 września 2007r., sygn. akt II OSK 776/07; z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 922/06; z dnia 11 maja 2007r., sygn. akt II OSK 739/06; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych np. WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Rz 812/12; WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Łd 768/10; WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Po 752/08, WSA w Krakowie z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II SA/Kr 780/07; WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1700/07; WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Gd 719/05 – wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Reasumując, w przypadku tożsamości organu nie jest dopuszczalne uruchamianie procedury uzgodnieniowej przez jednostkę podległą organowi, nie jest ona bowiem odrębnym, samodzielnym organem. W ocenie sądu brzmienie art. 106 k.p.a nie pozwala na odmienną wykładnię. Z tych względów postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] jest pozbawione podstawy prawnej. Tym samym, wbrew stanowisku Kolegium rozstrzygniecie to jest dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 11 2007 roku, stwierdzając, że Wydanie decyzji na podstawie błędnej wykładni przepisu uprawniającego do działania w takiej formie powoduje, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja administracyjna w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej (sygn. akt. II SA/Wa 1068/07 LEX nr 484905). Co istotne, skutki wydania takiego postanowienia uzgadniającego są niebagatelne. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem związany treścią ostatecznego postanowienia uzgadniającego. Tym samym nie bada ponownie przesłanek tego rozstrzygnięcia incydentalnego Rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy na podstawie tak wadliwego postanowienia uzgadniającego oznacza, że organ orzekający merytorycznie nie zbadał samodzielnie przesłanek uzgodnienia, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnych organów Państwa. Wobec tego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. należało wyeliminować z obrotu prawnego, jako odmawiające stwierdzenia nieważności aktu, który niewątpliwie dotknięty jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć przedstawioną wyżej argumentację. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 P.p.s.a. LS