II OSK 1486/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2536/11 w sprawie ze skargi C.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. oddalił skargę C.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim z dnia [...] stycznia 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dla rozbudowy i modernizacji Zakładów [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. wystąpiła skarżąca C.S. – właścicielka nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśniając, że stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro więc skarżąca nie jest inwestorem, to nie przysługuje jej legitymacja procesowa do inicjowania postępowania administracyjnego w sprawie. Utrzymując w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienie organu I instancji, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy ustalił, że inwestycja w odniesieniu do której udzielono pozwolenia na użytkowanie była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Grodziskiego z [...] października 2003 r., zmienionego następnie, w trybie art. 36a Prawa budowlanego, decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wobec tego, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 30 grudnia 2004 r. oględzin nie stwierdzono istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, na wniosek inwestorów z dnia 7 stycznia 2005 r., udzielono pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy uznał, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., ponieważ art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma wobec tego uregulowania charakter szczególny i w związku z tym stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, jest wyłącznie inwestor. W skardze na postanowienie organu odwoławczego C.S. zarzucając naruszenie art. 5, 6, 7, 77 § 1, 157 § 2, 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego argumentowała, że organy posiadając wiedzę i informację o rażącym naruszeniu prawa w odniesieniu do kwestionowanej decyzji miały obowiązek z urzędu "przejęcia sprawy i prowadzenia postępowania", a nie odmowy jego wszczęcia. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały powołane w rozstrzygnięciach przepisy art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd wyjaśnił, że pierwszy z nich obliguje organ administracji do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje bowiem automatycznie skutku jego wszczęcia. Organ wstępnie bada przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność jego prowadzenia. Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane wnioskiem składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne m. in. czy osoba składająca wniosek ma uprawnienie do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, dopiero w następnej kolejności ustala się krąg podmiotów będących stronami i rozstrzyga sprawę. Wskazał, że procedurę udzielenia pozwolenia na użytkowanie reguluje art. 59 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że treść tego przepisu uległa istotnej zmianie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., konieczne jest ustalenie w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (przed tą datą, czy po). Z akt administracyjnych wynika, że inwestor wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego złożył w dniu 7 stycznia 2005 r., a więc po zmianie art. 59 Prawa budowlanego. Zatem stosownie do ustępu 7 tego artykułu stroną w sprawie mógł być wyłącznie inwestor. Dalej Sąd stwierdził, że oceniając legitymację skarżącej w postępowaniu nieważnościowym "organy prawidłowo uznały, iż posiada ona jedynie interes faktyczny, a więc jest stroną w tym postępowaniu". Następnie jednak, jak wynika z dalszych rozważań, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że skarżąca, nie będąc inwestorem, nie jest legitymowana do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wyjaśnił, że o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga w tym przypadku Prawo budowlane, a art. 59 ust. 7 stanowi lex specialis w stosunku do normy wynikającej z art. 28 k.p.a. Podsumowując swoje rozważania Sąd stwierdził, że w sprawie której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, stroną jest wyłącznie inwestor. Skoro wnioskodawczyni nie jest inwestorem, to należy uznać że legitymuje się jedynie interesem faktycznym w sprawie, a to oznacza, że nie jest stroną i nie mogła żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Uprawniało to organy do wydania postanowienia przewidzianego w art. 61a § 1 kpa. W skardze kasacyjnej C.S., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane następująco: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 32, art. 87 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 59 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że C.S. w postępowaniu nieważnościowym posiada jedynie interes faktyczny, a więc jest stroną w tym postępowaniu zgodnie z art. 28 kpa, a na mocy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przyjęcie przez Sąd takiego stanowiska skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że była ona zasadna, co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz nakaz równego traktowania, będący emanacją określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: -art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a w związku z art. 2, art. 32, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 61 a § 1, art. 77 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, w szczególności Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; -art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim na nierozpoznaniu zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje prawidłowość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. do jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji złożonego przed tą datą tj. w dniu 18 lutego 2011 r. Zarzuca, że Sąd "z jednej strony przyjął że jest stroną postępowania, a dalej że nie jest stroną". Z wywodów odnoszących się do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i zawartych w nim stwierdzeń o "zastosowaniu taktyki szerokiej interpretacji" tego przepisu, czy braku ubiegania się skarżącej o pozwolenie na użytkowanie, a także braku z jej strony roszczenia do bycia inwestorem wynika, że skarżąca uważa, że norma ta nie ma zastosowania w postępowaniu nadzwyczajnym. Pozostała natomiast argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosi się do wadliwości kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i obowiązku organów przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania z urzędu. Przed rozprawą skarżąca nadesłała do akt sprawy kserokopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r. o sygnaturze akt IV SA/Wa 273/12 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy J. z dnia 8 listopada 2004 r. nr XXIX/193/2004 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia zaskarżona uchwała dotyczyła terenów na których realizowana była inwestycja objęta kwestionowanym przez skarżącą pozwoleniem na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są zasadne. Wyjaśnić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzi nieważność postępowania lub istniały podstawy do odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co wynika z art. 183 § 1 i § 2 i 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nie stwierdzając podstaw do działania z urzędu sprawa podlegała rozpoznaniu jedynie w granicach postawionych zarzutów. Nie są trafne zarzuty odnoszące się do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W argumentacji skarżącej nie można też doszukać się jakiegokolwiek związku z normami zawartymi w art. 87 i 184 ustawy zasadniczej. Pierwszy z nich określa katalog źródeł prawa, a drugi podstawy istnienia sądownictwa administracyjnego. Poza ich przywołaniem skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła ich naruszenia. Nie mógł także być uwzględniony zarzut odnoszący się do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie. Przedmiotem skargi była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie podjęta na podstawie przepisu postępowania tj. art. 61a § 1 k.p.a. w oparciu o przepis prawa materialnego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącej, art. 61a § 1 k.p.a. znajdował zastosowanie do wniosku złożonego przed dniem jego wejścia w życie. Przepis ten został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W ustawie tej brak jest jakichkolwiek przepisów intertemporalnych (dotyczących obowiązywania prawa w czasie) z wyjątkiem art. 3 tej ustawy, który jednak nie odnosi się do art. 61a § 1 kpa. Oznacza to, że obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Należy też zauważyć, że w/w ustawą wprowadzając do kodeksu postępowania administracyjnego art. 61a § 1 uchylono jednocześnie jego art. 157 § 3 kpa, który w przypadku gdy wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodził od strony obligował organ do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Wynik sprawy dla skarżącej byłby zatem taki sam, niezależnie od kwestii związanych z czasowym obowiązywaniem art. 61 a § 1 k.p.a. Zarzut wadliwej wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego również nie jest zasadny. Przepis ten ustawowo ogranicza krąg podmiotów mogących być stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora i ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do unormowania z art. 28 k.p.a. Ma zastosowanie nie tylko do spraw prowadzonych w postępowaniu zwykłym, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i stanowisko doktryny jest w tym przedmiocie ugruntowane i jednolite (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 545-546 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach: II OSK 1174/07, II OSK 1294/08, II OSK 1891/08, II OSK 146/10, II OSK 1399/09, II OSK 72/12 dostępne na https//cbois.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1294/08 z dnia 2 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "W postępowaniu zwykłym badane są przez organ administracji wszystkie aspekty sprawy. W postępowaniu nadzwyczajnym badany jest tylko pewien wycinek sprawy. Skoro w postępowaniu zwykłym, gdzie badane są wszystkie aspekty sprawy zastosowanie ma wąska definicja strony zawarta w wymienionym przepisie, to brak jest podstaw do przyjęcia, by w postępowaniu nadzwyczajnym, gdzie badane są tylko niektóre, ściśle określone aspekty sprawy, miałaby mieć zastosowanie szeroka definicja strony zawarta w art. 28 kpa". Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2012 r. w sprawie II OSK 72/12 Sąd ten stwierdził, że zwrot "w sprawie pozwolenia na użytkowanie" użyty w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oznacza także sprawę prowadzoną w trybie nadzwyczajnym. Dodatkowo należy zauważyć, że odmienny pogląd prowadziłby do pewnej sprzeczności, gdyż w przypadku wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w postępowaniu nadzwyczajnym, nowe postępowanie prowadzone w trybie zwykłym toczyłoby się bez udziału podmiotu, który inicjował i był stroną postępowania nadzwyczajnego. Trzeba też nadmienić, że jedyny wyjątek jaki dopuszcza orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy postępowań, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy legalizację lub postępowanie naprawcze (por. art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Reasumując, niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do podstaw prawnych kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organów. Wobec braku naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i 59 ust. 7 Prawa budowlanego Sąd ten obowiązany był oddalić skargę. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, to jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mógłby on stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdyby sąd pierwszej instancji, pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, w ogóle nie rozpoznał skargi, bądź rozpoznał ją, ale z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., I FSK 311/05 Lex nr 187459). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Wbrew stanowisku skarżącej nie można też przyjąć, że oceniając jej legitymację Sąd I instancji "z jednej strony przyjął że jest stroną postępowania, a dalej że nie jest stroną". Wprawdzie na stronie piątej uzasadnienia wyroku wskazano, że "oceniając legitymację C.S. w postępowaniu nieważnościowym, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo uznały, iż posiada ona jedynie interes faktyczny, a więc jest stroną w tym postępowaniu", to jednak, jak wynika i z sensu tego zdania i całości wywodów Sądu I instancji, zapis ten był wynikiem zwykłej omyłki i pominięcia w nim zaprzeczenia "nie". Uzasadnienie wyroku jest bowiem jasne, logiczne i nie nasuwa wątpliwości co do zajętego przez Sąd I instancji stanowiska. Odpowiada też wszystkim wymogom zawartym w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy też uznać, że oceniając prawidłowość zastosowania przez organy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego Sąd tym samym odniósł się również do zarzutów skargi uchybienia przepisom art. 5, 6, 7, 77 § 1kpa, albowiem jak wynika z treści skargi ich naruszenia skarżąca upatrywała w "świadomym, celowym i pokrętnym interpretowaniu przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 59 ust. 7, który ma zastosowanie w przypadku ubiegania się w sprawie pozwolenia na użytkowanie". Sąd I instancji kontrolując zaskarżone postanowienia nie miał też podstaw do weryfikowania kwestionowanej przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z punktu widzenia wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a tym bardziej do nakładania na organy obowiązku wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Żadnego zatem wpływu na wynik sprawy ani przed Sądem I instancji, ani przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie mógł mieć przedstawiony przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji objętej kwestionowanym przez skarżącą pozwoleniem na użytkowanie. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o jej oddaleniu.