II SA/Go 876/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2005 r., nr XXVI/169/05 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 3, § 4 oraz § 5 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I wyroku. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXVI/169/05 z dnia 29 grudnia 2005 roku, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r, nr 147 , poz. 1231, ze zm.), w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 14 lutego 2006 roku, Nr 9, poz. 243. Prokurator Rejonowy, podstawie art. 3 § 2 pkt 5 , art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) oraz w oparciu o treść art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze, wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2002 r., Nr 147, poz. 1231, ze zm.) poprzez ustalenie w § 3 ust. 1 i 2 zaskarżanej uchwały, warunków odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepach i zakładach gastronomicznych usytuowanych w odległości bliższej niż 50 metrów w przypadku sklepów i 100 metrów w przypadku placówek gastronomicznych od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów sakralnych oraz obiektów sportowych, podczas gdy zapis art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy dotyczy jedynie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nadto ustalenia w § 3 ust. 3 kwestionowanej uchwały odstępstwa od zachowania odległości określonych w § 3 ust. 1 i 2 w przypadku uzyskania zgody na lokalizację sklepu bądź placówki gastronomicznej od zarządzającego w/w obiektami. Skarżący zarzucił także istotne naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez określenie w § 4 zaskarżanej uchwały w sposób niejasny i budzący wątpliwości interpretacyjne sposobu mierzenia odległości o których mowa w 3 ust. 1 i 2 uchwały, polegający na tym, że zapis § 3 dotyczy odległości mierzonej od granicy nieruchomości, gdy tymczasem § 4 uchwały podaje, że " odległość ... winna być mierzona w linii prostej od drzwi wejściowych do drzwi wejściowych wskazanych obiektów". Prokurator również zarzucił istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez ustalenie w § 5 kwestionowanej uchwały zapisu, że "zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które zostały wydane na podstawie dotychczasowych uchwał Rady Miejskiej wymienionych w § 7, zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia" , który to zapis przekracza delegację ustawową zawartą w tym przepisie dotyczącą określenia przez gminę liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i dotyczy reguł intertemoporalnych uregulowanych w ustawie. Powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3, § 4 oraz § 5 zaskarżonej uchwały. Wskazując na treść zaskarżonych przepisów Prokurator podniósł, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia zasad warunków odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ani odstępstw od zachowania odległości od tych obiektów uzależniając wydanie zezwolenia od uzyskania zgody na lokalizację od zarządzającego tymi obiektami. W § 4 uchwały określono, że odległość o której mowa § 3 ust. 1 i 2 uchwały winna być mierzona w linii prostej od drzwi wejściowych do drzwi wejściowych wskazanych obiektów. Tymczasem § 3 ust. 1 i 2 przewidują mierzenie odległości od granicy nieruchomości. Zapis ten jest niejasny i budzący wątpliwości interpretacyjne. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podnosząc, że zostały podjęte działania w sprawie uchwalenia nowej uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co ma nastąpić na sesji Rady Gminy w grudniu 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy nr XXVI/169/05 z dnia 29 grudnia 2005 r., podjęta między innymi na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecnie tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1356) – dalej nazywana jako "ustawa". Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach określonych przez upoważnienie ustawowe. Akty prawa miejscowego, a takim aktem jest zaskarżona uchwała, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego i ustanawiane jako obowiązujące na obszarze działania m.in. organów jednostek samorządu. Skoro stanowią one źródło prawa i wiążą adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to nie mogą one odmiennie, w stosunku do dyspozycji ustawowej uregulować takiej samej sytuacji społecznej. Podkreślić zatem należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Uchwała Rady Gminy nr XXVI/169/05 stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w powołanym przepisie oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2009 roku w spr. II GSK 42/09). Należy mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Sąd kontrolujący sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyroki NSA z 3 stycznia 1995 roku, w spr. SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, z dnia 23 stycznia1996 roku, w spr. II SA/Lu 2792/95, Glosa 1996/11/30; z dnia 26 listopada 2009 roku, w spr. III SA/Lu 337/09, Lex nr 584140). Jak podkreśla się w doktrynie, kierunek legalnej działalności administracji wyznaczają prócz zasad ogólnych prawa administracyjnego, również te normy prawne, które wskazują organowi zadania, cele, kryteria działania. Na dalszy plan schodzi samo pojęcie uznania administracyjnego, a istotne stają się uprawnienia i obowiązki, jakie niesie za sobą dla organu konstrukcja normy uznaniowej, kontrola wykonywania tych uprawnień i obowiązków (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006 r., s. 150-151). W pierwszej kolejności wskazać należy, że z brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu. Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy nie może uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały - art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Ograniczeń takich nie zawierają nawet art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07, LEX nr 361571). W aspekcie powyższych zasad podjęcie przez Radę Gminy uchwały, przewidującej, w zaskarżonym § 3 ust. 1 i 2, możliwości odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uznać należy jako ich naruszenie. Sąd stwierdza, że żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie upoważnił organu stanowiącego gminy do określania warunków odmowy udzielania zezwoleń. W szczególności z treści przepisu art. 12 ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, iż rada gminy ustala zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przepisie tym brak zatem upoważnienia dla określenia przez radę gminy warunków odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Niezależnie od powyższego zawarte w § 3 ust. 1 i 2 uchwały wyrażenie "odmawia się wydania zezwolenia" jest niezdefiniowane ustawowo i niedookreślone przez co dla każdej osoby stosującej prawo może oznaczać coś innego. Wskazuje to z jednej strony na możliwość powstania niepewności zarówno u obywateli, którzy zamierzają wystąpić o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych co do tego, czy wskazana lokalizacja uznana zostanie za pozostającą w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w § 3 ust 1 i 2 uchwały czy też nie, jak też u wydającego zezwolenia organu gminy co do tej samej okoliczności i dopuszczalności udzielenia zezwolenia. Jak powiedziano wcześniej, żaden przepis nie upoważnia rady do wprowadzenia uznaniowości w stosowaniu zakazu zatem odstępstw od przyjętej zasady. Przepisu art. 12 ust. 2 ustawy nie można interpretować rozszerzająco, albowiem należy mieć na względzie, że wpływają one na sytuację prawną podmiotów prowadzących lub zamierzających podjąć działalność gospodarczą w zakresie handlu alkoholem. Wyrażone wyżej zasady odnoszą się także do zapisu § 4 zaskarżonej uchwały. Zapis ten jest sprzeczny z zapisem § 3 ust. 1 i 2, który przewiduje odległości w sklepach i zakładach gastronomicznych usytuowanych w odległości bliższej niż 50 metrów w przypadku sklepów i 100 metrów w przypadku placówek gastronomicznych a obiektem chronionym. Zdaniem Sądu zawarte w zaskarżonym przepisie uchwały określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych jest wysoce nieprecyzyjne, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia zasad i celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być w swej treści komunikatywne (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 roku, sygn. II GSK 497/11). Zasadny jest także zarzut skargi, że § 5 uchwały, w którym przewidziano, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, które wydane zostały na podstawie dotychczasowych uchwał zachowują swoją moc do czasu upływu terminu ich ważności, wykracza poza granice upoważnienia z art. 12 ust. 2 ustawy. Wyartykułowana w tym przepisie niezmienność warunków sprzedaży określonych w dotychczas wydanych zezwoleniach stanowi powtórzenie reguł wynikających z ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. Ten przepis uchwały w istocie nie ma charakteru normatywnego, lecz wyłącznie informacyjny, co jest nie do pogodzenia z charakterem prawnym uchwały jako aktu prawa miejscowego, który powinien zawierać wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania. Zdaniem Sądu podjęcie przez Radę Gminy uchwały w zakwestionowanej materii nie znajduje podstawy prawnej w delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W szczególności stwierdzić należy, iż ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy (miejska) nie może uzależniać lokalizacji takiego miejsca od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów. Ograniczenia tego typu nie przewiduje omawiany przepis art. 12 ust. 2 ustawy. Ograniczeń takich nie zawierają także art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 307/08, w Gliwicach z dnia 29 września 2009, sygn. III SA/GI 455/09,; w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 września 2010 roku, sygn. II SA/Go 550/10). Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wspomniany przepis Konstytucji w ust. 1 i 2 określa hierarchię źródeł prawa, wskazującą, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu (Konstytucja i ustawy) i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Dokonując tak określonej kontroli legalności zaskarżonych § 3, § 4 oraz § 5 uchwały z dnia 29 grudnia 2005 roku, nr XXVI/169/05 należy stwierdzić, iż są one sprzeczne z prawem, gdyż wykraczają poza umocowanie ustawowe zawarte w art. 12 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prokurator słusznie wskazał w uzasadnieniu skargi, iż Rada Gminy przekroczyła zakres swych kompetencji, z tej racji Sąd uznał zasadność tej skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, z powołaniem się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3, § 4 oraz § 5 kontrolowanej uchwały. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku wywodzi się z dyspozycji zawartej w art. 152 p.p.s.a. W tej kwestii, zdaniem Sądu instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z 29 kwietnia 2004 r., sygn. OSK 591/04; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).