II SA/Kr 447/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. i S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 lutego 2012 roku, znak [...], nr [...] ustalił na wniosek M. D., działającego przez pełnomocnika M. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa budynku hotelu "[...]" o pawilon Sali konferencyjnej na działce Nr [...] obr. [...] przy ul. G. w K..", W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, wskazując, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano na uzyskane w toku postępowania opinie. Organ I instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydana decyzja określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. Nr 1) oraz dołączono do niej załączniki graficzne (zał. Nr 2, nr 4) i zał. opisowy - wyniki analizy (zał. Nr 3). Organ I instancji odniósł się do uwagi i zastrzeżeń złożonych w toku postępowania przez strony tj. [...] SA z siedzibą w W., S.M. im. [...], wyjaśniając zwłaszcza etapy postępowania inwestorskiego oraz zasady ustalania kręgu stron postępowania. Wyjaśniono także, odnosząc się do składanych w toku postępowania pism S. C., dlaczego organ nie uznał S. C. za stronę postępowania. Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, wniesionych przez: S. C. reprezentowaną przez pełnomocnika Z. D., Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] w K. oraz [...] SA z siedzibą w W. reprezentowany przez adwokata W. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygnięciem z dnia 30 sierpnia 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust 1, i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 oraz 105 Kodeksu postępowania administracyjnego: w pkt 1 umarzyło postępowanie odwoławcze z odwołania S. C. reprezentowanej przez pełnomocnika Z. D.; w pkt 2 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3. Analiza ta opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry (np. k.168). Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, a organ odwoławczy nie kwestionuje jej prawidłowości. Za niezrozumiały uznano zarzut Spółdzielni, iż w rozważnej sprawie nie można mówić o kontynuacji funkcji. W ocenie organu II instancji, planowana rozbudowa kontynuuje już funkcję istniejącą na samym terenie inwestycji (funkcjonujący hotel [...]) i co więcej w obszarze analizowanym poza funkcją mieszkalną w obszarze występuje niewątpliwie zabudowa usługowa np. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją usługową w parterach na dz. [...], [...], czy samodzielne obiekty: teren stadionu [...] (dz. [...]) i właśnie hotel [...]. Zatem w rozważnej sprawie w obszarze analizowanym zaobserwowano zarówno zabudowę mieszkaniową jak i zabudowę usługową. Tym samym planowana inwestycja (rozbudowa budynku hotelu) mieści się niewątpliwie w istniejącej w obszarze funkcji (usługowej) co więcej stanowi wyłącznie uzupełnienie, rozszerzenie funkcji usługowej /hotelowej. Organ II instancji przyjął, iż istnieje w rozważnej sprawie co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dokonując następnie analizy konkretnych parametrów, SKO stwierdziło, iż zostały one ustalone w sposób wyważony nie naruszając zastanego ładu przestrzennego. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono od 17 do 19 % jako wynikający z analizy. Należy bowiem podkreślić, iż istniejący już na działce wskaźnik wynosi ok. 17%, a więc nastąpi jedynie niewielki wzrost tej wartości, przy czym co istotne średni wskaźnik w terenie analizowanym wynosi ok. 31 %, a więc wartość istniejąca już na terenie inwestycyjnym jest znacznie niższa niż średnia w obszarze, a więc dopuszczenie zwiększenia tego wskaźnika przy jednoczesnym zaobserwowaniu w terenie analizowanym także wartości takich jak ustalona (np. na dz. [...]) nie można uznać za nieuzasadnione. Przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o przepis § 5 rozporządzenia, bierze się pod uwagę działki zabudowane. Zgodnie z powyżej wskazanym przepisem chodzi o to, aby wielkość powierzchni nowej zabudowy, nie odbiegała drastycznie od wielkości powierzchni zabudowy na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym. W rozważnej sprawie uwzględniono regulacje obowiązujących przepisów. Decyzja przewiduje także ograniczenie zabudowy z uwagi na wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Organ ustalił powierzchnię wolną od zabudowy (biologicznie czynną) na nie mniej niż 30 %. Zapisane w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, niemniej przepisy nie formułują szczegółowych zasad ustalania tego wskaźnika w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium nie zakwestionowało również ustalonego parametru szerokości elewacji frontowej, ustalono ją łącznie dla istniejącej i planowanej zabudowy od 14 m do 19 m zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia tj. jako wynik analizy. Podano przy tym uzasadnienie dla tak ustalonego parametru (zał. Nr 3 do decyzji) wskazując, iż szerokość istniejącego budynku wynosi ok. 14 m, a wstępne koncepcja inwestycji wpływa na poszerzenie elewacji frontowej do ok. 19 m. Dopuszczono taką szerokość zgodnie z wnioskiem z uwagi na zaobserwowanie tego parametru w elewacji budynków usytuowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji (na dz. [...], [...]). Należy przy tym podać, co wynika z analizy, iż średnia w obszarze wynosi 36 m. Organ odwoławczy wskazał, iż już także na podstawie dokumentacji graficznej można zaobserwować, iż w obszarze różnie kształtuje się omawiany wskaźnik, bez wyraźnej jednorodnej tendencji, stąd zdaniem Kolegium brak podstaw do nieuwzględnienia wniosku inwestora w tym względzie. Podobnie w odniesieniu do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zabudowa w obszarze analizowanym charakteryzuje się zróżnicowaną wysokością tj. wysokość elewacji frontowej do gzymsu bądź okapu od ok. 2,5-3 m poprzez ok. 4-5 m, 12 m do ok. 15 m, wysokość budynków do ich głównej kalenicy bądź górnej krawędzi attyki w analizowanym terenie kształtuje się od ok. 3-3,5 poprzez ok. 8-9 m do ok. 15 m. Kolegium nie kwestionuje ustalonego parametru wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki ustalonego od 3 m do 5 m zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia tj. jako wynik analizy, gdyż wartość taka jest zbliżona do wysokości odpowiednich budynków usytuowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji tj. budynków na dz. [...], [...]. Fakt natomiast, że sala konferencyjna nie odwzorowuje wysokości budynku hotelu nie jest wadą decyzji, bowiem zachowanie ładu przestrzennego w sytuacji, gdy w terenie analizowanym można znaleźć różnorodną pod względem architektonicznym zabudowę, nie polega na realizacji budynków identycznych, z już istniejącymi, w przeciwnym wypadku nie można by np. zrealizować budynku garażowego w parametrach mniejszych niż sam budynek mieszkalny istniejący już na terenie inwestycji. Następnie organ odwoławczy uznał, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przy zachowaniu przepisów szczególnych (ustawy o drogach publicznych) i w nawiązaniu jeszcze do linii zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działce [...] (budynek nr [...]) nie może być uznane za wadę decyzji powodującej konieczność jej uchylenia. Kolegium podzieliło w tym zakresie wskazania zawarte m.in. w wyroku NSA z dnia 9 września 2010r. II OSK 1311/09, gdzie stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, stwierdzając w szczególności: "ustawa zaś, ani rozporządzenie nie zawierają przepisów, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, iż zamiarem prawodawcy było określenie miejsca lokalizacji zabudowy ściśle według wyznaczonej linii zabudowy. Aby tego rodzaju ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości mogły być prawnie skuteczne, musiałyby wynikać z wyraźnego przepisu prawa. (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 967/07)." Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia § 8 ww. rozporządzenia, wskazano, że w obszarze analizowanym stwierdzono występowanie dachów o zróżnicowanej geometrii i różnym kącie nachylenia dachu. W obszarze analizowanym zaobserwowano dachy płaskie o kacie nachylenia do 15°, jak też dachy strome i jedno, dwu i wielopołaciowe o kącie nachylenia połaci od ok. 30° do ok. 45°. Przepis nie formułuje w tym przypadku ścisłych reguł ustalania geometrii dachu. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem odpowiednio, a wiec wskazał na kształtowanie omawianego parametru na zasadach pewnej analogii, a wiec dopuszczając nawet w tym względzie pewne modyfikacje do zastanego w terenie stanu. Jak podkreślono w Komentarzu do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (komentarz Plucińska-Filipowicz A. LEX/el. 2011) "użycie określenia "odpowiednio" oznacza w orzecznictwie i w doktrynie, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami". Zatem ustalenie w rozważanej sprawie zasad kształtowania dachu jak w decyzji tj. dopuszczenie dachu stromego :jedno, dwu lub wielopołaciowego o kącie nachylenia połaci od ok. 30° do ok. 45° mieści się w zaobserwowanych na obszarze analizowanym. W tym względzie Kolegium nie podziela zarzutu odwołania Spółdzielni. Jako zupełnie niezrozumiały oceniono również zarzut wskazujący na możliwość usytuowania obiektu w zbliżeniu do granicy, gdy jak podaje Spółdzielnia brak takich sytuacji w terenie. Decyzja właśnie nie przesądza o dopuszczalności usytuowania budynku w granicy, co wskazano wyraźnie w decyzji, gdyż z analizy nie wynika konieczność takiego usytuowania planowanej zabudowy. Odnosząc się dalej do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, organ II instancji podkreślił, iż kwestie związane z samą realizacją ochrony zieleni w tym zachowanie drzew szczególnie cennych (jesionów pensylwańskich, klonu) i wskazano na prowadzenie prac w sposób nieszkodzący roślinności, w decyzji znalazły się i inne warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń, a wynikające ze stosownych przepisów szczególnych dot. ochrony środowiska. Decyzja precyzuje w sposób właściwy wymagania w tym zakresie przy uwzględnieniu warunków wynikających ze stosownej opinii jednostki wyspecjalizowanej (Wydziału Kształtowania Środowiska UM ). Jednym z warunków realizacji inwestycji jest uzyskanie przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę właściwych uzgodnień m.in. w zakresie kolizji z zielenią. Nieuzyskanie takich uzgodnień spowoduje brak kontynuacji w wydaniu decyzji pozwolenie na budowę. Niemniej jednak, organ II instancji zaznaczył, iż na tym etapie postępowania nie można orzekać i przesądzać w zakresie braku zgody na wycięcie drzew, gdyż w tej kwestii stosowny organ (wójt, burmistrz, prezydent) decyduje poprzez wydanie odrębnej decyzji w sprawie (w kwestii drzew ozdobnych powyżej 10 lat). Kolegium podniosło także, że sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. W doktrynie podkreśla się, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza oczywiście, że inwestycja taka powstanie. W toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących uciążliwości jakie powstaną w zawiązku z realizacją inwestycji dla mieszkańców, SKO podniosło, iż doświadczenie życiowe wskazuje, iż istotnie każda nowa inwestycja powoduje pewne uciążliwości niezależnie od terenu w którym inwestycja miałaby powstać np. wzrost natężenia ruchu pieszego i jezdnego, zagęszczenie zabudowy, która to uciążliwość z punktu widzenia interesów jednostkowych jest zrozumiała i ze społecznego punktu widzenia, owszem, nie jest bez znaczenia, niemniej działając w oparciu o regulację przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uznanie jej za podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostawałoby w sprzeczności z treścią tej ustawy. Zarzutów Spółdzielni odnośnie planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości, w ocenie SKO, również nie można podzielić. Organ I instancji przeanalizował sprawę pod kątem przepisów wiążących w przedmiotowym postępowaniu. Analiza, o której mowa w przepisach ustawy wymienionej na wstępie oznacza proces badania przez organ administracji okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych z punktu widzenia możliwości zagospodarowania terenu w sposób określony we wniosku. Wniosek wiąże bowiem organ wydający decyzję. Polega on na sprawdzeniu, czy teren, na którym jest planowana inwestycja podlega ograniczeniom prawnym w zakresie zagospodarowania, wynikającym z przepisów szczególnych prawa administracyjnego. Należą do nich natomiast przykładowo przepisy ustaw dotyczące ochrony zabytków, ochrony przyrody, ochrony środowiska, Prawa wodnego, które uniemożliwiają lub ograniczają możliwość zabudowy danego terenu. Takie ograniczenia nie występują w rozważnej sprawie. Wskazano, że kwestie te zostały przeanalizowane przez organ I instancji i zostały uwzględnione w postaci warunków określonych w zał. nr l, a dot. m.in. warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody oraz warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Następnie Kolegium w odpowiedzi na argumenty odwołania [...] SA z siedzibą w W. wyjaśniło, w odniesieniu do zarzutu o braku wystarczającego uzbrojenia terenu, iż wnioskodawca posiada już umowy o świadczenie usług w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, wody, ścieków, gazu ziemnego a teren jest uzbrojony w media w związku z istniejącym już na terenie inwestycji budynkiem hotelowym. Uznano zatem, iż uzbrojenie jest wystarczające dla inwestycji. Wskazano, że inwestor po wezwaniu przez organ oświadczył, że projektowane zapotrzebowanie na media zostanie pokryte z rezerw jakie posiada istniejący już budynek hotelowy. Ustosunkowano się również do zarzutu odnośnie niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania, tj. pominięcia m.in. J. P. (brak prawidłowego umocowania do działania w jej imieniu) jak też S. C. i innych właścicieli lokali wyodrębnionych (m.in. garaży). Nie budzi wątpliwości Kolegium okoliczność, J. P. reprezentowana jest w postępowaniu przez B. M. D., skoro jednocześnie w pełnomocnictwie notarialnym znajdującym się w aktach sprawy wskazano, iż jest ono udzielone do składania wszelkich oświadczeń, pism, podań, odwoływania się i nie wygasa z chwila śmierci nadto uprawnia do wszelkich czynności związanych z nieruchomością [...] w tym nawet obciążania udziału w nieruchomości, pełnomocnictwo to ma bardzo szeroki zakres będąc w istocie pełnomocnictwem ogólnym. Przechodząc dalej do oceny udziału stron w postępowaniu w kontekście zarzutów odwołania, SKO wskazało też, iż S. C. złożyła również samodzielnie odwołanie i podniosła zarzut pominięcia jej w postępowaniu. Kolegium nie podziela tych zarzutów uznając, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. W kwestii reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powołano się na pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt II OSK 852/08, (w:) LEX nr 574325, że w tego rodzaju sprawach działanie wspólnoty należy zaliczyć do czynności zachowawczych, a nie rozporządzających, a zatem mieszczą się one w formule zwykłego zarządu. Zgodnie z kolei ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001r. sygn. akt OPK 19/01 /ONSA 2002, z.2, poz. 68 w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowanie wielu stron - właścicieli poszczególnych lokali, odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Pogląd ten jest kontynuowany w orzecznictwie sądowym między innymi w wyrokach z dnia 6 grudnia 2006r. sygn. akt OSK 856/06, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2002r. SA/Bk 939/02, w których Sąd stwierdził, że w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje zarząd. Co więcej jak wskazano w wyroku NSA, II OSK 419/10 z dnia 4 marca 2011r., że uznanie za strony postępowania nie tylko Wspólnoty Mieszkaniowej, ale również członków tychże Wspólnot Mieszkaniowych jest stanowiskiem błędnym, prowadzącym w konsekwencji do tego, że zawiadamiane są o toczącym się postępowaniu podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania, gdyż ich interesy reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa. Sąd ten nadto podkreślił, iż tylko Wspólnota Mieszkaniowa powinna być zawiadamiana o toczącym się postępowaniu i tylko Wspólnocie Mieszkaniowej powinny być doręczane wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia organów administracji, a nie poszczególnym członkom tej Wspólnoty. Organ odwoławczy ustalił, że w aktach znajduje się pismo Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" (k.94 i 93) ze wskazaniem członków Zarządu Wspólnoty - którzy brali udział w postępowaniu, a tym samym zagwarantowane są interesy Wspólnoty. Kolegium nie dopatrzyło się natomiast własnego indywidualnego, skonkretyzowanego interesu prawnego innych osób niezależnego od interesu prawnego Wspólnoty. Budynek przy ul. G. znajduje się w odległości ok. 25-30 m od budynku hotelowego i zdaniem Kolegium decyzja nie wkracza w interesy indywidualne poszczególnych członków wspólnoty. W dalszej części uzasadnienia uznano, że podnoszona przez odwołującą się S. C. reprezentowaną przez Z. D. okoliczność, że występuje ona w interesie własnym, nie daje podstaw do uznania, że skarżącej przysługuje legitymacja materialnoprawna do uczestnictwa w sprawie jako strona /art. 28 Kpa/. Wskazano, że odwołującą się reprezentuje spółdzielnia - która występuje w postępowaniu administracyjnym i która zgodnie z KRS zarządza majątkiem własnym i odrębną własnością znajdująca się w zasobach spółdzielni (k.75). Wskazano przy tym, że od przedstawionej wyżej zasady reprezentowania członków spółdzielni, dopuszczalny jest jednak wyjątek jedynie w sytuacji, gdy podmiot wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". Ma to miejsce wówczas, gdy konkretna decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających wpływ na prawa członka do korzystania z lokalu mieszkalnego czy też np. garażowego, które jest chronione przepisami prawa materialnego Wyraźnie przy tym zaznaczono, iż S. C. posiada lokal mieszkalny w budynku znajdującym się na działce [...] (budynek nr [...]), która to działka owszem graniczy z działką [...] ale nie graniczy w ogóle z terenem inwestycji, a wiec w żaden sposób w tym przypadku nie można przypisać indywidualnego interesu prawnego S. C.. Podobnie, zdaniem Kolegium, nie można wskazać, iż zakres oddziaływania decyzji w.z. polegającej na budowie sali konferencyjnej wpłynie na wykonywanie prawa własności garażu usytuowanego na działce [...]. Garaż nie jest obiektem mieszkalnym, a nadto garaże usytuowane są od ok. 12 m od granic terenu inwestycji a więc mniej więcej w takiej odległości jak szerokość drogi publicznej ul. G. (k.240), a niewątpliwie interesu prawnego w rozważanej sprawie nie można by przypisać osobom mieszkającym po przeciwnej stronie drogi. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Zdaniem Kolegium, skarżąca mimo argumentów, iż posiada własność garażu i lokalu nie wykazała by wystąpiły szczegółowe przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej jako strony do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego w ocenie organu II instancji należało umorzyć postępowanie odwoławcze z odwołania S. C. zgodnie z art. 105 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa z powodu wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony. Wyżej wymienioną decyzję SKO z dnia 30.08.2012r. zaskarżyli: Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. oraz S. C.. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 55 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w kwestii usytuowania zamierzenia inwestycyjnego; art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne przyjęcie, że złożony przez inwestora wniosek zawierał wszystkie wymogi formalne, w szczególności w zakresie infrastruktury technicznej, jak również błędne przyjęcie, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności przesłanka kontynuacji funkcji i sposób zagospodarowania; § 3, § 6, § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności błędne przyjęcie sposobu ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, jak również wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania, a w szczególności: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu. Skarżąca S. C. zarzuciła natomiast naruszenie: przepisów art.138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną, a przez to naruszenie kardynalnych zasad procedury administracyjnej, tj. art.7, art.8, art.9 oraz art.10 kodeksu postępowania administracyjnego; art.28 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, iż jej mocodawca, nie posiada statusu strony w wymienionych powyżej postępowaniach administracyjnych organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie orzeka i nie może orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, nie może zmienić zaskarżonej decyzji (nie ma ku temu stosownych podstaw prawnych, a nadto wiązałoby się to z naruszeniem konstytucyjnej zasady trójpodziału władz), a jedynie uwzględniając skargę, Sąd uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skarg, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego. Przechodząc do oceny merytorycznej rozstrzygnięcia organu odwoławczego, należy zauważyć, iż przeprowadził one w niniejszej sprawie staranne postępowanie rozpoznawcze, w sposób wystarczająco wnikliwy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, wydał trafną decyzję, którą wyczerpująco i przekonująco uzasadnił. Wobec tego Sąd upoważniony jest do stwierdzenia, iż w wyniku kontroli nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji niczego, co usprawiedliwiałoby zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nadto sąd nie dopatrzył się z urzędu w zaskarżonej decyzji niczego, co oznaczałoby naruszenie zasad bezstronności oraz obowiązku rozpatrzenia całości dowodów (bez naruszenia granic swobodnej oceny i w zgodzie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego). Decyzja zapadła zatem z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. W związku z tym Sąd podzielił w pełni stanowisko organu odwoławczego odnośnie prawidłowości wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazać należy również, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem, co też mam miejsce odnośnie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd, o czym już była mowa, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Mając to na uwadze konieczne stało się odniesienie do zarzutów podnoszonych przez strony skarżące. Za całkowicie nieuzasadnione należało uznać stanowisko skarżącej Spółdzielni, iż kwestia związana z możliwością usytuowania obiektu budowlanego w granicy działek rozstrzygana jest na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy. Dla porządku wskazać trzeba, jak słusznie podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestie te nie są objęte w przedmiotowym postępowaniu (vide s. 10 uzasadnienia) Z przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że decyzja taka winna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. Tak właśnie czynią zaskarżone decyzje. Wbrew temu co podnosi strona skarżąca kwestionowane decyzje nie określają jakichkolwiek elementów, które pozwalałby ustalić precyzyjną lokalizację projektowanej inwestycji. Decyzje ustalają jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, a więc wskazują w jakich przestrzennych granicach powinna zawierać się inwestycja. To w żadnym razie nie przesądza w jakim miejscu owego obszaru inwestycja zostanie ostatecznie ulokowana. W załączniku nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta z 22.02.2012r. pkt 1 lit.f wyraźnie zapisano, że "niniejsza decyzja nie przesądza o dopuszczalności usytuowania budynku w granicy z działka sąsiednią z punktu widzenia ww. przepisu, gdyż z analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej w toku postępowania nie wynika konieczność takiego usytuowania planowanej zabudowy." W konsekwencji nie tylko zaskarżone decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie nakazują, ani nie przewidują lokalizacji planowanej inwestycji (budowy pawilonu sali konferencyjnej) w granicy z działką sąsiednią, ale nawet nie zawierają zapisów umożliwiających zastosowanie wyjątku z § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wręcz przeciwnie, jak wskazano wyżej, w decyzji I instancji znalazł się zapis jasno wykluczający sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy na zasadzie wyjątku z § 12 ust.2 cyt. rozporządzenia. Inwestor projektując budowę sali konferencyjnej, będzie musiał to uwzględnić i stosować się do zasad sytuowania budynku (4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) wynikających z § 12 ust.1 cyt. rozporządzenia. Stąd zarzuty skargi formułowane w powyższym zakresie są bezpodstawne. Kwestie związane z lokalizacją budynku w granicy działki są normowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jest aktem wykonawczym do ustawy prawo budowlane i ma zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania o pozwolenia na budowę. Dopiero właśnie w postepowaniu o pozwolenie na budowę inwestor konkretyzuje zamiar inwestycyjny i wskazuje dokładną lokalizację obiektu na terenie inwestycji. Tymczasem niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Powołane wyżej rozporządzenie, ani żaden inny wydane na podstawie prawa budowlanego, nie miało i nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które to postępowanie poprzedza jedynie postępowanie o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają zastosowanie wyłącznie akty wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też powyższy zarzut na tym etapie postępowania inwestycyjnego należy uznać co najmniej za przedwczesny. Natomiast kwestia ta będzie badana w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Istotną okolicznością jest to, że usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno – budowlany, który zatwierdza przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce, zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tak więc rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno – budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 omawianej ustawy, jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2065/10, M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, poz. 105). Konkludując należy raz jeszcze wskazać, iż wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym argumenty skarżących odnoszące się do możliwości nadmiernego zbliżenia planowanej inwestycji do granicy z ich nieruchomością i szkodliwego wpływu owej inwestycji staną się aktualne dopiero wówczas, gdy inwestor zainicjuje postępowanie oparte o przepisy ustawy – Prawo budowlane. Podsumowując stwierdzić należy, że kwestia usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej, a więc odległości od granic działki i odległości od innych obiektów, należą do organów wydających pozwolenie na budowę (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3.08.2013r. II OSK 827/11). Odnosząc się do kolejnych zarzutów strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej, dotyczących formalnej poprawności złożonego przez inwestora wniosku, spełnienia przesłanek do wydania ww. decyzji (m.in. dotyczących kontynuacji funkcji) oraz prawidłowości ustalonych wskaźników, Sąd stwierdza, że kwestie te, jako że były podnoszone już w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta, zostały dokładnie i prawidłowo przeanalizowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w całości popiera rozważania organu II instancji w tym zakresie i nie dostrzega calowości ponownego ich przytaczania w tym miejscu. Sąd nie stwierdził również uchybienia przepisom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, brak jest również podstaw, aby uznać, skarżącą S. C. za stronę przedmiotowego postępowania. Biorąc pod uwagę wielkość, przeznaczenie, charakter planowanej inwestycji oraz charakter tytułu prawnego skarżącej nie znaleziono podstaw, by uznać jej interes prawny w sprawie. Przyjmuje się bowiem i skład orzekający ten pogląd podziela, że członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Stanowisko to jest od lat ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 12 maja 1994r., SA/Ka 2500/93, niepubl; 29 czerwca 1999r., IV SA 1069/97 Lex nr 47886; z dnia 30 czerwca 1999r., IV SA 629/97, Lex nr 47855; 7 lutego 2000r., IV SA 364/99, Lex nr 54743; 27 czerwca 2001r., IV SA 1056/99, Lex nr 78932; 24 stycznia 2003r., I SA 1440/01, Lex nr 126758; 7 sierpnia 2003r., IV SA 53/02, niepubl. oraz 8 listopada 2006r., II OSK 613/06, Lex nr 927669). Pogląd ten jest konsekwentnie utrzymywany również w odniesieniu do innych, niż ustalenie warunków zabudowy postępowań administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2010r., I OSK 538/09, LexPolonica nr 2238512, 2 marca 2011r., I OSK 1946/10, Lex nr 1079725). Tylko wyjątkowo uznaje się, że członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego (por wyrok NSA z dnia 5 marca 2010r., II OSK 494/2009, LexPolonica nr 2229432). Wymaga to jednak istnienia (wykazania) indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu spółdzielcy. Tym samym interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływania planowanej inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Jasne jest zatem, że musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni. W okolicznościach ustalonych w przedmiotowym postępowaniu, a także z twierdzeń samej skarżącej i jej pełnomocnika, nie da się tak określonego interesu prawnego wyprowadzić. Brak jest bowiem elementów pozwalających na stwierdzenie, że realizacja inwestycji w sposób inny, niż dotyczy to ogółu nieruchomości budynkowej może naruszyć warunki korzystania z jej lokalu mieszkalnego czy garażowego, chronione przez przepisy prawa materialnego, a podlegające badaniu w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy, niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001r. IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153, 3 września 2002r., IV SA 2372, M. Prawn. 2002/22/1011). Okoliczności podnoszone przez skarżącą (bliska odległość garażu od terenu wnioskowanej inwestycji, obawa przez wzmożonym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza spowodowanym przez wzmożony ruch samochodowy), w istocie wspólne ogółowi mieszkańców budynku, dotyczą naruszeń wynikających z realizacji planowanej inwestycji chronionych odrębnymi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ich wystąpienie albo niewystąpienie nie jest zatem przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie może stanowić podstawy oceny legitymacji w kontrolowanej sprawie. Z tych względów skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu (art.151 ppsa).