II GSK 993/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Spółki z o.o. w B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 749/13 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w B. W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz "G." Spółki z o.o. w B. W. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 749/13 (dalej wyrok z 19 grudnia 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę G. Spółki z o.o. w B. W. (dalej skarżąca albo skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. (dalej DIC) z [...] lipca 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2013 r.) utrzymujące w mocy postanowienie DIC z [...] maja 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2013 r.) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego. W uzasadnieniu sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2007 r.) Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu (dalej DIS) udzielił stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego. W dniu [...] marca 2011 r. DIC decyzją nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2011 r.) cofnął w całości przedmiotowe zezwolenie. Od powyższej decyzji w dniu [...] kwietnia 2011 r. spółka złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.), DIC utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] marca 2011 r., rozstrzygając tym samym ostatecznie o cofnięciu zezwolenia. W dniu [...] maja 2013 r. do DIC wpłynęło podanie strony skarżącej o zmianę powyższego zezwolenia w zakresie lokalizacji 5 punktów gry. Po analizie materiału dowodowego Dyrektor Izby Celnej, postanowieniem z dnia 17 maja 2013 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dokonania wnioskowanej zmiany zezwolenia hazardowego. W zażaleniu z [...] maja 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił: 1. naruszenie art. 212 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2015, poz. 613 ze zm., dalej o.p.), w zw. z art. 210 § 1 o.p., przez błędne uznanie, że zasada związania organu wydaną przezeń niewykonalną i nieostateczną (niewywołującą materialnoprawnych skutków w postaci utraty zezwolenia) decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, sprzeciwia się wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany istniejącego zezwolenia, pomimo że postępowanie to stanowi odrębną sprawę, w której uległy zmianie istotne elementy charakteryzujące poprzednio wydaną decyzję o cofnięciu zezwolenia, w tym w szczególności podstawa prawna decyzji, a także brak jest domagania się przez stronę skarżącą modyfikacji rozstrzygnięcia zapadłego w decyzji o cofnięciu zezwolenia; 2. naruszenie art. 120 o.p. w zw. z art. 128 o.p., przez nieuwzględnienie przez organ istniejącego w obrocie prawnym uprawnienia strony w postaci zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udzielonego decyzją z dnia 30 lipca 2007 r., bezprawne uznanie tego aktu za nieistniejący oraz mylne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie zmiany tego zezwolenia, podczas gdy uprawnienia wynikającego z udzielonego zezwolenia nie zostały uchylone (w braku ostatecznej decyzji o jego cofnięciu), a zatem zezwolenie to istnieje w obrocie prawnym oraz wiąże organ celny także w ten sposób, że uniemożliwia przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie jego przedłużenia jest bezprzedmiotowe; Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., DIC utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 165a § 1 o.p., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taką przeszkodą w sprawie, zdaniem organu jest okoliczność, że na etapie złożenia wniosku o zmianę zezwolenia było ono już cofnięte nieostateczną decyzją. W rozpoznawanej sprawie istotna jest nie tyle kwestia wykonalności decyzji, rozumianej jako możliwość poddania decyzji przymusowej egzekucji, lecz związania treścią takiej decyzji. Po myśli bowiem art. 212 zdanie pierwsze o.p. - organ, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym. Związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia - które ukształtowało prawa i obowiązki strony - także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi. Ponadto podniesiono, że w przypadku gdyby rozstrzygnięcie organu w zakresie cofnięcia zezwolenia w całości zostało w jakikolwiek sposób wzruszone, stronie skarżącej w takim wypadku służy instytucja wznowienia postępowania. Wskazano, że decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. organ II instancji utrzymał w mocy cofniecie zezwolenia decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] marca 2011 r. W skardze do WSA z 30 sierpnia 2013 r. strona skarżąca, reprezentowania przez pełnomocnika, zarzuciła postanowieniu: a) naruszenie art. 16 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 128 o.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz.U. 2015, poz. 612 ze zm., dalej u.g.h.), przez zignorowanie przez organ mocy wiążącej ostateczne decyzji administracyjnej DIS z dnia 30 lipca 2007 r. udzielającej zezwolenia na urządzanie oraz prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, jak również zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia; wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I instancji nieostatecznej decyzji o cofnięciu tego zezwolenia, a więc brak jest przedmiotu postępowania w sprawie; b) naruszenie art. 212 o.p., przez błędną jego wykładnię i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przezeń nieostateczną decyzją z dnia 16 marca 2011 r. cofającą zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofniecie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 o.p. wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy, w której wydano i potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw (in specie sprawy o zmianę zezwolenia, która oparta jest na odmiennej podstawie prawnej niż sprawa o jego cofnięcie, nadto że wnioskowane rozstrzygnięcie - zmiana - nie stanowi odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; obie zaś z powołanych odmienności wykluczają całkowicie - każda z osobna - tożsamość spraw, a w konsekwencji także i związanie organu w rozumieniu art. 212 o.p.). W skardze wystąpiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi z [...] października 2013 r., nr [...], DIC wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Uzasadniając wydany wyrok sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie istotna jest nie tyle kwestia wykonalności decyzji organu celnego cofającej zezwolenie hazardowe, rozumianej jako możliwość poddania decyzji przymusowej egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), lecz związania taką decyzją. Po myśli bowiem art. 212 zdanie pierwsze o.p. - organ, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym. Związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia - które ukształtowało prawa i obowiązki strony - także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi. Od daty doręczenia decyzji, jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania. Doręczenie powoduje bowiem utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy. Organ musi zatem uwzględniać skutki prawne jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Tym samym, orzekając w pierwszej instancji odnośnie wniosku strony skarżącej organ był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, gdyż nie została ona zmieniona ani uchylona w postępowaniu odwoławczym - istniała wobec tego formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia skoro zostało ono cofnięte. W tym stanie rzeczy słusznie odmówiono wszczęcia postępowania, według art. 165a o.p. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści tej decyzji, z naruszeniem przepisu art. 212 o.p. Przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania w zakresie administracyjnego stosunku prawnego związanego z zezwoleniem hazardowym. Tym samym nietrafne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 212 o.p., co do nie związania organu celnego przy rozstrzyganiu w przedmiocie zmiany zezwolenia – wcześniej cofniętego. Nie można więc także mówić o naruszeniu art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 128 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h., przez zignorowanie przez organ celny mocy wiążącej ostatecznej decyzji z dnia 30 lipca 2007 r. udzielającej zezwolenia, jak również przez zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych przez stronę. Przepisy prawne stwarzają możliwość cofnięcia przyznanego decyzją zezwolenia i utraty związanego z tym uprawnienia. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, zezwolenie udzielone decyzją z dnia 30 lipca 2007 r. wygasło po upływie 6 lat. W skardze kasacyjnej z 24 lutego 2014 r. strona skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez adwokata zaskarżyła w całości wyrok z 19 grudnia 2013 r. zarzucając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w postaci naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c i pkt ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134 §1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia w konsekwencji uchybienia przez organy przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek naruszenia: a) art. 16 §1 k.p.a. w zw. z art. 128 o.p. i z art. 8 u.g.h. przez uznanie za dopuszczalne zignorowanie przez organ mocy wiążącej ostatecznych decyzji administracyjnych DIS udzielających stronie zezwolenia na urządzanie oraz prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, jak również zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia; wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I instancji nieostatecznej decyzji podatkowej o cofnięciu tego zezwolenia, a więc przy błędnym przyjęciu, że brak jest przedmiotu postępowania w sprawie, b) art. 212 o.p. przez zaaprobowanie jego błędnej wykładni i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przezeń nieostateczną decyzją podatkową cofającą ww. zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 o.p. wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw (in specie sprawy o zmianę zezwolenia, która oparta jest na odmiennej podstawie prawnej niż sprawa o jego cofnięcie, nadto zaś wnioskowane rozstrzygnięcie – zmiana – nie stanowi odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; obie zaś z powołanych odmienności wykluczają całkowicie – każda z osobna – tożsamość spraw, a w konsekwencji także i związanie organu w rozumieniu art. 212 o.p.). Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od DIC należnych kosztów postępowania według norm przepisanych, za wszystkie instancje. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zasadniczym błędem organów Służby Celnej jest w całości nieuprawnione przyjęcie, jakoby po wydaniu w I instancji decyzji cofającej już nie istniała w obrocie prawnym w znaczeniu materialnym decyzja zezwalająca. Powodem utraty jej mocy obowiązującej miałaby być nieostateczna decyzja uchylająca. Stanowisko takie w sposób ewidentny narusza wyrażoną w art. 16 §1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, kwestionując jej istotę, przez mylne uznanie, że nieostateczna decyzja cofająca może wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję zezwalającą. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zasada związania organu wydaną decyzją nie może prowadzić do pozbawienia czy ograniczenia uprawnień materialnoprawnych strony w innych sprawach, w tym prawa zmiany posiadanego wtedy przez stronę aktu uprawniającego w postaci ważnego zezwolenia, które jako decyzja ostateczna wiązała w całości organ I instancji w postępowaniu podatkowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z [...] marca 2014 r., nr [...], DIC wniósł o jej oddalenie. Zdaniem DIC, z treści art. 212 o.p. nie wynika, że związanie organu podatkowego jest ograniczone jedynie do kwestii zmiany doręczonej decyzji czy też jej uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego. Związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, także w innych postępowaniach, które organ prowadzi. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte oznaczałoby brak respektowania przez organ treści tej decyzji z naruszeniem art. 212 o.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był zakresem kontroli instancyjnej wyznaczonym treścią zarzutów kasacyjnych oraz przytoczonej na ich poparcie argumentacji. Wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowego, podlegających uwzględnieniu z urzędu, rozpoznanie sprawy odbyło się w granicach wytyczonych przez ramy wniesionego środka zaskarżenia. Rozpoznając sprawę w granicach wskazanych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną należało uwzględnić, ponieważ została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny bowiem okazał się zarzut naruszenia art. 212 o.p. W przedmiotowej sprawie, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu co do tego, że w postępowaniu w sprawie o zmianę decyzji o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych orzekając w pierwszej instancji odnośnie wniosku strony skarżącej organ był zgodnie z art. 212 o.p. związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, mimo że od tej decyzji zostało wniesione odwołanie i decyzja ta nie była ostateczna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest następstwem wadliwej wykładni art. 212 o.p., który stanowi, że organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Organy i Sąd pierwszej instancji przyjęły bowiem, że skoro Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r. o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, a zatem w świetle prawa przestał istnieć punkt gry, w zakresie którego spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia, to mimo że decyzja ta nie jest ostateczna, ponieważ zostało wniesione odwołanie, Dyrektor Izby Celnej jest nią związany w sprawie o zmianę decyzji o zezwolenie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej trafnie jednak podniesiono, że związanie decyzją organu, który ją wydał w rozumieniu art. 212 o.p. oznacza tylko tyle, że z chwilą doręczenia decyzji stronie, organ który ją wydał nie może tej decyzji zmienić, ponieważ weszła już do obrotu prawnego. Jest to więc związanie, które ma znaczenie w tym postępowaniu, w którym decyzja została wydana i nie można skutków tego związania automatycznie przenosić na inne postępowania. Sąd I instancji nadał więc zasadzie wyrażonej w art. 212 o.p. znaczenie materialne. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji nie uwzględnił także w dostatecznym stopniu, że z punktu widzenia granic związania wydaną przez organ decyzją, nie jest obojętna podstawa sprawy, przedmiot rozstrzygnięcia, tożsamości uczestników postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2433/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) gwarancje trwałości decyzji należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, tj.: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN/93). Z powyższego wynika, że istota omawianej zasady nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach (por. wyrok NSA z 22 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 494/97). Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku istotne znaczenie ma więc również i to, czy wymienione sprawy mieszczą się w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących stronie. W świetle powyżej już przywołanych argumentów stwierdzić należy, że tak nie jest. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że pierwsza ze spraw w przedmiocie cofnięcia zezwolenia kształtowana jest treścią materialnoprawnej regulacji zawartej w art. 138 ust. 3 u.g.h., druga zaś o jego zmianę - regulacją o takim samych charakterze, która zwarta została w art. 135 ust. 1 u.g.h. W sprawach tych nie jest więc zachowana tożsamość przedmiotowa determinowana tożsamą podstawą prawną, stanem faktycznym oraz prawami i/lub obowiązkami stron, które z nich wynikają. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest rozstrzygnięciem tożsamym rozstrzygnięciu podejmowanemu w sprawie zmiany tego zezwolenia w zakresie punktów gier. Rozstrzygnięcia podejmowane w wymienionych sprawach konkretyzują bowiem uprawnienia i/lub obowiązki adresata decyzji, które nie są identyczne, ani też tożsame. Wniosek ten wspiera również argument z poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, zgodnie z którym na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W jego uzasadnieniu NSA podniósł, że zmiana w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych oznacza powstanie nowej sprawy administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, że nie zmienia istoty stosunku prawnego ukształtowanego decyzją udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jak już wspomniano, związanie organu decyzją dotyczy wyłącznie sprawy, w której decyzja ta została wydana, a rozstrzygnięcie w sprawie zmiany zezwolenia nie jest rozstrzygnięciem tożsamym z rozstrzygnięciem podejmowanym w sprawie jego cofnięcia. W związku z tym stwierdzić należy, że nie było żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że w sprawie z wniosku strony skarżącej o zmianę zezwolenia, organ administracji był związanych decyzją wydaną w sprawie jego cofnięcia, co stanowić miało jednocześnie przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w pierwszej spośród wymienionych spraw (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2433/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1740/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela zatem pogląd wypowiedziany już wielokrotnie w orzecznictwie, że wskazanego wyżej znaczenia związania organu decyzją, w rozumieniu art. 212 o.p., nie zmienia to, że ten sam organ jest właściwy w sprawie o cofnięcie zezwolenia i w sprawie o zmianę zezwolenia. W żadnym razie związanie organu decyzją od chwili jej doręczenia stronie nie może uzasadniać wnioskowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, że skoro organ jest związany wydaną przez ten organ decyzją o cofnięciu zezwolenia, to tym samym po wydaniu w pierwszej instancji takiej decyzji przestał "istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania w zakresie administracyjnego stosunku prawnego związanego z zezwoleniem hazardowym", a więc niedopuszczalne jest postępowanie w sprawie o zmianę decyzji o zezwolenie (zob. wyroku z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1825/13, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2093/13, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 20 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2003/13, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1825/13, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja o cofnięciu zezwolenia w pierwszej instancji, od której wniesiono odwołanie, nie była decyzją ostateczną, a wobec tego nie można przyjmować, że decyzja ta wywołała skutki w zakresie stosunku administracyjno-prawnego, które zostały ukształtowane decyzją o zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej. Nie jest zrozumiałe w tej sytuacji dlaczego Sąd pierwszej instancji szczegółowo nie wyjaśnił i nie odniósł się wprost do kwestii zakończona postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem skarżącej spółki od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. cofającej spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane z [...] lipca 2013 r. zaś zaskarżony wyrok został wydany w dniu [...] grudnia 2013 r. Nie jest w tym zakresie wystarczające zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że "decyzja o cofnięciu zezwolenia nie została zmieniona ani uchylona w postępowaniu odwoławczym", konieczne jest tu bowiem szczegółowe wskazanie sekwencji podejmowanych przez organ rozstrzygnięć z odniesieniem się do daty ich podjęcia, ewentualnego wstrzymania ich wykonania i uzyskania przez nie przymiotu ostateczności. Kwestia cofnięcia zezwolenia decyzją ostateczną może mieć bowiem znaczenie w toku postępowania o zmianę zezwolenia jako przyczyna uzasadniająca ewentualną niedopuszczalność tego postępowania. Co do tej kwestii Sąd pierwszej instancji nie zajął jednoznacznego stanowiska, chociaż może to mieć znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. W stanie faktycznym sprawy, dla oceny czy zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania zasadnicze znaczenie miało jednoznaczne wyjaśnienie, czy żądanie zmiany decyzji dotyczyło decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzją ostateczną (w rozumieniu art. 128 o.p.), której wykonania nie wstrzymano (v. art. 239a – art. 239j o.p.). Tak więc, rozpatrując wniosek o zmianę zezwolenia organ celny, mimo że był związany treścią decyzji o cofnięciu tego zezwolenia, to jednak związanie to nie stanowiło przeszkody, w rozumieniu art. 165a § 1 o.p., uniemożliwiającej wszczęcie postępowania co do zmiany tego zezwolenia. Można jedynie zauważyć, że podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie żądania było niewątpliwie uzależnione od dalszego bytu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia (v. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1951/13, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), do czego powinien ustosunkować się szczegółowo Sąd pierwszej instancji. Z uwagi na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego rozumienia w tej sprawie art. 212 o.p., Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do obszernych i szczegółowych rozważań przedstawionych w skardze kasacyjnej, które sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącej spółki to, że organ, który wydał decyzję nieostateczną, jest nią związany od chwili doręczenia stronie, nie oznacza, że organ może odmówić wszczęcia postępowania w innej sprawie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2003/13, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i oceni legalność zaskarżonej decyzji, przyjmując zaprezentowane stanowisko co do prawidłowego rozumienia przepisu art. 212 o.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.