II SA/Wr 689/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr ..., wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego- dalej "k.p.a." (t. jedn. z 2013 r., Dz. U. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku M. Ł.(dalej "skarżący"), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr ... roku, którą w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane- dalej "p.b."(t. jedn. z 2010 r., Dz.U. Nr 243, poz. 163 ze zm.) nakazano skarżącemu - inwestorowi robót budowlanych związanych z budową budynku garażu przy ulicy S.we W.(dz. nr ....) - rozbiórkę ww. budynku, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że możliwość uchylenia ostatecznej decyzji (abstrahując od innych przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu tej decyzji. A takim szczególnym przepisem w niniejszej sprawie jest art. 48 p.b., który zawiera sankcją dla sprawców samowoli budowlanej i który musi być zawsze zastosowany przez właściwy organ, jeśli zaistnieją przesłanki określone ww. przepisie. W odwołaniu skarżący wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy podniósł, że decyzję wydano z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. oraz 48 p.b.. Decyzją z dnia ... D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do art. 48 p.b., który jest przepisem restrykcyjnym, nie jest możliwe, bowiem wzruszenie decyzji w tym trybie, znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z opinii technicznej z dnia 19 sierpnia 2013 r. sporządzonej przez mgr inż. K.S.oraz inż. B. P.na okolicznośćć stwierdzenia: 1/ czy przeprowadzenie przez skarżącego prac budowlanych polegających na wymianie podciągów i nadproży, postawieniu żelbetowych słupów, wieńców, ścian w przedmiotowym budynku garażowym było niezbędne ze względu na stan techniczny tych elementów lub/i dla uniknięcia katastrofy budowlanej; 2/ czy przeprowadzone przez skarżącego prace budowlane w przedmiotowym budynku garażowym wykroczyły poza zakres pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta W. z dnia ...) obejmujące swym zakresem m. in. pozwolenie na zwiększenie kubatury garażu wraz z wymianą pokrycia i stanowiącego załącznik do ww. decyzji projektu budowlanego z dnia 10 maja 2009 r. w takim zakresie, który uzasadniałby zastosowanie sankcji z art. 48 p.b. Skarżący podniósł, że orzekające w sprawy organy dopuściły się błędu w ustaleniach faktycznych przyjmując, że roboty budowlane związane z budynkiem garażu zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, co skutkowało zastosowaniem art. 48 p.b., a w konsekwencji -przyjęciem przez organ, że ww. przepis stanowi przesłankę negatywną do zastosowania trybu art. 155 k.p.a., podczas gdy z dokumentów technicznych, w szczególności z projektu budowlanego wynika, iż na etapie projektu niemożliwe było dokonanie oceny stanu technicznego istniejących obiektów, dlatego też w części III.4 projektu zamieszczono adnotację, że dokumentacja w fazie "projekt budowlany" stanowi podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę, lecz nie wyczerpuje w całości zagadnień związanych z wykonawstwem i realizacją obiektu, a przeprowadzone przez skarżącego prace budowlane na obiekcie w postaci zwiększenia kubatury i zastosowana przez niego technologia prac budowlanych i rozbiórkowych musiały być i były dostosowane do stanu faktycznego na budowie. Skarżący zarzucił, że przy wydaniu decyzji naruszono art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (m.in. poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania kierownika budowy i dowodu z opinii biegłego) oraz pominięcie przesłanki słusznego interesu skarżącego, skutkujące brakiem pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co polegało na nieustaleniu stanu faktycznego wykonanych robót na placu budowy przy ul. S.we W. i zaniechaniu odniesienia się do twierdzeń skarżącego co do: a) zakresu przeprowadzonych przez niego robót budowlanych w budynku garażowym, b) konieczności przeprowadzenia tychże prac z uwagi na zły stan techniczny budynku i zagrożenie katastrofą budowlaną oraz c) braku sprzeczności pomiędzy przeprowadzonymi pracami budowlanymi a treścią decyzji Prezydenta W. z dnia ... o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego m.in. remont garażu ze zwiększeniem kubatury garażu wraz z wymianą pokrycia. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu przez organ uzasadnienia decyzji bez jakiejkolwiek analizy przesłanek pozytywnych zastosowania trybu art. 155 k.p.a. tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz naruszenie art. 48 p.b. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że art. 48 p.b. sprzeciwia się uchyleniu na podstawie ww. przepisu ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Wskazując na powyższe skarżący zażądał uchylenia decyzji obu instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie ostatecznej decyzji z dnia ..., ewentualnie przekazania do ponownego rozpoznania organowi I instancji wraz ze wskazaniem konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczności opisane w zarzutach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego wystąpiła o uzupełnienie akt sprawy o konkretne dokumenty złożone w innych postępowaniach, w których stroną jest skarżący. Zwróciła uwagę, że oprócz niniejszej sprawy toczyło się postępowanie, w którym organ kwestionował prawidłowość rozbudowy przez skarżącego domu jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Sąd jest kompetentny jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie zastępuje organów administracji publicznej, nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie. Kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W art. 155 k.p.a. przewidziany jest jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych i przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten nie może być podstawą merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do rozpoznania tejże sprawy w kolejnej instancji. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie. Uchylenie czy zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 k.p.a. zasadniczo nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę. Wzruszenie decyzji rozbiórkowych w trybie art. 155 k.p.a. znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej i niewątpliwie byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 867/11 www. orzeczenia.nsa.gov.pl , wyrok WSA w Łodzi z 30 lipca 2013 sygn. akt II SA/Łd 203/13 www. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 kwietnia 2012r. sygn. II OSK 188/11 – Lex nr 1251871, z dnia 2 lutego 2012r. sygn. I OSK 780/11 –Lex nr 1125351, z dnia 24 listopada 2011r. sygn. II OSK 1685/10 – Lex nr 1151998, z dnia 9 marca 2011r. sygn. II OSK 258/10 – Lex nr 1080244, z dnia 25 lutego 2011r. sygn. I OSK 607/10 – Lex nr 784233 i z dnia 19 października 2012r. sygn. II OSK 1153/11- Lex nr 1234106, wyrok WSA w Warszawie z 14 maj 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2938/12 www. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870; wyrok WSA w Szczecinie z 13 marca 2013 sygn. akt II SA/Sz 80/13 LEX nr 1303048; wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/10 www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w przywołanych orzeczeniach, przy czym uznaje, iż należy zawsze badać wnikliwie okoliczności konkretnego przypadku i nie można a priori zakładać, że zawsze przepis art. 48 p.b. sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. W rozpatrywanym przypadku okoliczności sprawy jednak przemawiały przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżącego złożonego ww. trybie. Niespornym jest, że organ I instancji wszczął wobec skarżącego procedurę legalizującą przedmiotowy garaż. W wyniku nie wypełnienia przez skarżącego w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku dostarczenia określonych w postanowieniu z dnia 22 listopada 2010 r. nr 3048/2010 dokumentów, organ- stosowanie do dyspozycji przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b.- zobligowany był wydać nakaz rozbiórki ww. budynku (decyzja nr 1768/201 1 z dnia 13 czerwca 2011 r.). Skarżący od tej decyzji nie złożył odwołania. Stwierdzenie powyższych okoliczności przez orzekające w sprawie organy i charakter przedmiotowej decyzji (wydana w trybie art. 48 p.b.) stanowił wystarczającą przesłanką do odmowy uwzględnienia wniosku. W tej sytuacji nie zachodziła już potrzeba rozważania przez organy interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie ma też konieczności odnoszenia się do szeroko rozbudowanej w skardze argumentacji w tym zakresie. W świetle powyższego należało uznać za bezprzedmiotowy wniosek skarżącego o uzupełnienie akt sprawy o wskazane w piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. dokumenty. Tak samo należy ocenić wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodu "z opinii technicznej z dnia 19 sierpnia 2013 r.", tym bardziej, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a." (t. jedn. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) w postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowanie dowodowe można przeprowadzać tylko w ograniczonym zakresie, jeżeli Sąd uzna, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Rolą Sądu nie jest bowiem ustalanie ponownie stanu faktycznego sprawy (Sąd wydaje wyrok przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organy), lecz sprawdzenie czy organy zrobiły to prawidłowo. Nietrafna jest argumentacja skarżącego sugerująca, że w toczącej się równolegle sprawie dotyczącej prawidłowości rozbudowy należącego do skarżącego domu jednorodzinnego (znajdującego się na tej samej nieruchomości co przedmiotowy garaż) sądy administracyjne zgadzają się ze stanowiskiem skarżącego. Zauważyć należy, iż również w tamtej sprawie istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja organu I instancji z dnia 22 lipca 2010 r. nakazująca doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Postępowanie w którym została uwzględniona skarga skarżącego (sygn. akt II SA/Wr 157/11) dotyczy już orzeczenia wydanego w ramach postępowania egzekwującego ww. obowiązek (postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia). Sąd uchylając ww. postanowienie stwierdził tylko, że organ nie uzasadnił należycie dlaczego wybrał taki środek egzekucji i dlaczego określił grzywnę w przyjętej wysokości. W tym orzeczeniu Sądu brak jest jakiejkolwiek wzmianki potwierdzającej prawidłowość wykonanych przez skarżącego robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.