VII SA/Wa 2182/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. B. i C. B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Minister Finansów po rozpoznaniu zażalenia C. i I. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku stron o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 znaki [...],[...],[...] i [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. I. i C. B. wybudowali w [...] cztery budynki – trzy letniskowe i jeden mieszkalny – bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym postanowieniami z dnia [...] maja 2013 r. o znakach [...] , [...],[...] i [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał ich do uiszczenia opłaty legalizacyjnej za samowolnie wykonane budynki w kwotach po 25 000 zł za każdy z budynków letniskowych oraz 50 000 zł za budynek mieszkalny, tj. łącznie 125 000 zł. Pismem z 11 czerwca 2013 r. (data stempla Kancelarii Ogólnej) I. i C. B. złożyli u Wojewody [...] prośbę o umorzenie w całości tej należności, motywując to swoją niekorzystną sytuacją finansową oraz powołując się na to, że zostali wprowadzeni w błąd przez osoby prowadzące inwestycję w [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżących z powodu braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie. Wojewoda powołał się w uzasadnieniu na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygnaturach II FSK 113/12, II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, II FSK 2481/12. Na powyższe postanowienie I. i C. B. złożyli w dniu 1 lipca 2013 r. (data stempla Kancelarii Ogólnej) zażalenie, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o umorzeniu w całości kwoty opłaty legalizacyjnej lub rozłożenie spłaty tej kwoty na 6 równych miesięcznych rat lub odroczenie spłaty opłaty legalizacyjnej o 6 miesięcy albo o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc trafność argumentacji organu pierwszej instancji opartej na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie złożyli I. i C. B. Podnieśli, że powołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło art. 61a Ordynacji podatkowej, odnoszącego się do osób fizycznych, zaś oni są płatnikami podatku VAT prowadzącymi działalność gospodarczą, więc ich sprawa winna być rozpoznana w trybie art. 61b tej ustawy. Wnieśli o uznanie skargi i umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości lub w znacznej jej części. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, którego zdaniem w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszego stopnia prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Sąd stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszona w skardze argumentacja, zgodnie z którą w przypadku skarżących, jako osób prowadzących działalność gospodarczą, należy stosować inne przepisy niż w przypadku osób fizycznych, których dotyczyły przywołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazali błędnie w tym zakresie art. 61a i 61b Ordynacji podatkowej, lecz z ich argumentacji wywnioskować można, iż w istocie chodzi im o art. 67a i 67b tej ustawy. Niezależnie od tego błędu zauważyć należy, że art. 67b i art. 67a Ordynacji podatkowej są ze sobą nierozerwalnie powiązane, co wynika z samej treści art. 67b, który odwołuje się do art. 67a. Nigdy zatem nie będzie tak, że treść pierwszego przepisu będzie rozważana bez odwołania się do drugiego z nich. Wywody przedstawione w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują zastosowanie do każdego inwestora, także tego, który jest przedsiębiorcą. Istotą omawianego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestia podmiotu ubiegającego się o umorzenie, czy rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, a sama opłata, jako świadczenie, które nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na Ordynacji podatkowej. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270).