II OSK 337/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 176/13 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie zwrotu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 176/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie zwrotu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca) 10 lipca 2013 r. wniosła skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...], domagając się zobowiązania go do dokonania czynności w postaci zwrotu na rzecz skarżącej kwoty 745.704,06 zł wraz z odsetkami w wysokości ustawowej tytułem nienależnie pobranych opłat za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 7,30 ha. Sąd I instancji odrzucił niniejszą skargę, ponieważ Marszałek Województwa [...] (dalej Marszałek) decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej uogr) i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącej o zapłatę kwoty 745.704,06 zł w sprawie opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...], wskazując że wniosek dotyczy opłat rocznych a nie należności (jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji). Marszałek uznał, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przesłanki do zastosowania art. 12 ust. 2 uogr (przepis dopuszcza możliwość zwrotu jedynie należności – opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2013 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] 2012 r., podtrzymując stanowisko organu I instancji. Wskazano, że sprawa zwrotu nienależnie uiszczonych opłat nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej lecz winna być rozstrzygnięta przez zwrot uiszczonych opłat (tj. czynność materialno-techniczną), gdy żądanie strony jest uzasadnione, bądź odmowę zwrotu. Odmowa zwrotu stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej. Pismem z 8 maja 2013 r., skarżąca wezwała Marszałka do rozpatrzenia żądania zwrotu kwoty 745.704,06 zł i zarządzenie jej zwrotu. Pismem z 11 lipca 2013 r. Marszałek odmówił zwrotu opłaty, podając że zwrot opłat rocznych nie znajduje podstawy prawnej. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu w trybie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) do rozpoznania wniosku skarżącej. Rozpoznając sprawę Marszałek decyzją z [...] 2012 r., a więc wydaną przed wniesieniem skargi do Sądu, utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z [...] 2013 r., wydał rozstrzygnięcie w sprawie, umarzając postępowanie - uznając, że brak jest podstaw do zwrotu opłaty. W tej sytuacji, w stanie faktycznym sprawy, skarga na bezczynność organu administracji podlega odrzuceniu, skoro w dacie jej wniesienia brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 ppsa, z uwagi na wydanie w sprawie decyzji, przed wniesieniem skargi przez skarżącą. Brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 ppsa również z tej przyczyny, że organ rozpoznał wniosek skarżącej z dnia 8 maja 2013 r. dotyczący żądania zwrotu kwoty 745.704,06 zł pismem z dnia 11 lipca 2013 r. Zgodnie z art. "58 § 6" [winno być 58 § 1 pkt 6"] ppsa, sąd ma obowiązek odrzucić niedopuszczalną skargę "bez względu na przyczynę" [winno być "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne"]. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji, prawidłowość decyzji wydanej przez organ nie może podlegać ocenie sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę na bezczynność. Zarzut dotyczący odrzucenia skargi na tej podstawie, że skarżący nie złożył skargi na bezczynność w terminie 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest niezasadny, bowiem w przypadku skargi na bezczynność organu, skarżący nie jest ograniczony terminami do wniesienia skargi, wskazanymi w art. 53 § 2 ppsa. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego M. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 ppsa przez błędne wyjaśnienie i brak należytego rozważenia istotnych dla zastosowania prawa materialnego okoliczności sprawy, w zakresie w jakim dotyczy to kwestii uznania, że wniosek skarżącej o rozpoznanie żądania zwrotu opłat uiszczonych w związku z wydaniem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i następnie rezygnacji z tego uprawnienia został rozstrzygnięty decyzją z [...] 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość, gdy zdaniem skarżącej w świetle rozstrzygnięć sądów administracyjnych i decyzji z [...] 2013 r. wniosek ten mógł być rozstrzygnięty jedynie w postaci czynności materialno-technicznej przez zarządzenie zwrotu tej opłaty, ponieważ grunt pozostał torfowiskiem biologicznie czynnym, a skarżąca w ustawowym terminie złożyła rezygnację z prawa do jego wyłączenia, nadto sąd powszechny odmówił rozpoznania sprawy, względnie wniosek ten winien być rozstrzygnięty przez zarządzenie odmowy zwrotu, przy czym charakteru takiego zarządzenia nie miało pismo organu z 17 lipca 2013 r.; - art. 149 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Marszałek nie dokonał czynności materialno-technicznej zarządzenia zwrotu opłaty, względnie odmowy; - art. 170 i 153 ppsa przez jego niezastosowanie i nie uznanie związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku treścią orzeczeń wydanych w sprawie żądania spółki zwrotu opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w sytuacji gdy wyłączenie to nie nastąpiło; - art. 161 § 1 pkt 3 ppsa przez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w sytuacji gdy Sąd uznał, że będący po stronie przeciwnej organ, po wniesieniu skargi z 3 lipca 2013 r., pismem z 17 lipca 2013 r. dokonał wnioskowanej czynności materialno-technicznej, zamiast tego wadliwie orzekł o odrzuceniu skargi. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W katalogu spraw, w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, mieści się bezczynność organów, co przewiduje wprost art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Skarga na bezczynność organu może być wniesiona w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, a zatem w sprawach, które są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, postanowień na które służy zażalenie, a także innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (postanowienie NSA z: 12.5.2011, II OSK 809/11; 27.10.2009, I OSK 1420/09, cbosa). Skarżąca wezwaniem z 15 listopada 2011 r., skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], domagała się zapłaty w terminie 7 dni 745.704,06 zł, w związku z koniecznością zwrotu należnej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] 2012 r. nr [...], na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącej o zapłatę kwoty 745.704,06 zł w sprawie opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Ostateczną decyzją z [...] 2013 r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję z [...] 2012 r. Skarga na bezczynność Marszałka, wpłynęła do Urzędu Marszałkowskiego dnia 9 lipca 2013 r. (k. 2 akt II SAB/Gd 176/13). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że skargę na bezczynność można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo wydanie aktu lub podjęcie czynności (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck 2011, s. 537, nb 7). W orzecznictwie Sądów Administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że nie ma przedmiotu zaskarżenia skarga na bezczynność, wniesiona po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Kwestia późniejszego odbioru przez skarżącego tego rozstrzygnięcia nie daje podstaw do przyjęcia, że organ administracji pozostawał w bezczynności (postanowienie NSA z 14.1.1987 r., IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; postanowienie WSA w Gdańsku z 25.1.2006 r., II SAB/Gd 42/05, Lex nr 876698, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 215, uw. 17); postanowienie WSA w Gdańsku z 9.12.2004 r., II SAB/Gd 46/03, Lex nr 203323; postanowienie WSA w Szczecinie z 27.4.20012 r., II SAB/Sz 20/12, Lex nr 1146847. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona po wydaniu przez organy obu instancji decyzji, to przyjęcie przez Sąd I instancji, że z tej przyczyny wystąpiła przesłanka niedopuszczalności skargi wskazana w art. 58 § 1 pkt 6 ppsa było w pełni uzasadnione. W związku z powyższym Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 149 § 1 ppsa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wskazać, że naruszenie wspomnianej normy prawnej może wchodzić w rachubę tylko wówczas, gdy brak jest któregokolwiek z elementów uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia ma wszelkie elementy określone przepisami ustawy, umożliwiając tym samym jego kontrolę instancyjną. W judykaturze przyjmuje się, że art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów w nim wskazanych. Autor skargi kasacyjnej, w podstawach skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie wspomnianej normy prawnej przez błędne wyjaśnienie i brak należytego rozważenia istotnych dla zastosowania prawa materialnego okoliczności sprawy. Należy wskazać, że wniosek skarżącej o zwrot 745.704,06 zł został rozpoznany decyzją z [...] 2012 r., którą utrzymała w mocy decyzja z [...] 2013 r. W postępowaniu ze skargi na bezczynność Sąd Administracyjny nie może kontrolować zagadnień merytorycznych i nie może wypowiadać się w zakresie zagadnień merytorycznych. Z tej przyczyny Sąd I instancji nie mógł stosować norm wywiedzionych z art. 153 i 170 ppsa. Skarżąca nie zauważa, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11.3.2008 r., II SA/Gd 792/07; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.10.2007 r., II OSK 1866/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29.3.2005 r., II SA/Gd 2421/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.4.1999 r., II SA 222/99, zapadły z udziałem innych organów administracji publicznej niż Marszałek Województwa [...]. Zagadnienie, czy Marszałek Województwa [...] naruszył oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w powołanych orzeczenia, może być przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego tylko w postępowaniu ze skargi na ostateczną decyzję z [...] 2013 r., w którym Sąd Administracyjny może dokonać kontroli merytorycznej stanowiska zaprezentowanego w decyzjach I i II instancji. W szczególności w takim postępowaniu Sąd wypowiedzieć się może, czy odmowa zwrotu nienależnie pobranej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej winna nastąpić decyzją wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 uogr w zw. z art. 104 kpa (postanowienie NSA z 1.9.2010 r., II OSK 1127/10, cbosa), czy w drodze dokonania czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11.3.2008 r., II SA/Gd 792/07). Wobec prawidłowego odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa), zaskarżone postanowienie nie narusza art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić.