II SA/Łd 1151/13

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skarg K. P., K. P. i T. P. na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]i nr [...] w przedmiocie nakazu opracowania projektu budowlanego zamiennego uchyla zaskarżone decyzje. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. P. i K. P. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) nakazał Gminie W. opracowanie projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych wykonywanych przy budowie cmentarza grzebalnego komunalnego oraz pawilonu sanitarnego i pawilonu handlowego, na działkach nr 28/2, 29/2, 30/4, 42/1, 44/1, 22/2 i 21/1 w W., w obrębie [...], w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. P., T. P. i K. P. wskazując na liczne nieprawidłowości tej inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. P. i K. P. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. P., umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższe decyzje wnieśli T. P., K. P. i K. P. podnosząc, że zawsze byli stronami w postępowaniach odnoszących się do spornego cmentarza, bo inwestycja ta oddziałuje na ich nieruchomość. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału rozdzielono skargi T. P., K. P. i K. P. na decyzje [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] - Nr [...] znak: [...] wpisując do rep. II SA/Łd 1152/13; - Nr [...] znak: [...] wpisując do rep.II SA/Łd 1151/13. Sąd na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. zarządził połączenie sprawy II SA/Łd 1152/13 ze sprawą II SA/Łd 1151/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, stosownie do regulacji art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z urzędu jest zobowiązany brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa i stosować środki, przewidziane w ustawie w celu ich usunięcia. Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd stwierdził, iż zaskarżone decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i nr [...] naruszają w sposób istotny przepisy postępowania, co powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. odwołania złożyli trzy osoby: K. P., T. P. i K. P. Organ odwoławczy rozpoznając odwołania dwóch podmiotów K. P. i K. P. zakończył postępowanie odwoławcze wydając decyzję z dnia [...], nr [...] orzekającą o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie jednak rozpoznał odwołanie T. P. i wydał kolejną decyzję, nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze. Takim działaniem naruszył przepis art. 138 k.p.a. stanowiący podstawę prawną obu rozstrzygnięć, który mówi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje wyraźnie, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do wielu odwołujących się podmiotów. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy w postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, dającego im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w stosunku do pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem (por. pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07, LEX nr 513841). Tak więc, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez wiele osób nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Bowiem, jeżeli organ odwoławczy rozpozna odwołanie jednej lub kilku osób, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania odwołań wniesionych przez inne osoby. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich, złożonych w sprawie, odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. II SA/Po 450/07, LEX nr 518832 oraz w Łodzi: z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Łd 79/10, LEX nr 605686; z dnia 21 lutego 2013 r., II SA/Łd 850/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydana bez podstawy prawnej) – vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04, LEX nr 176134 oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09, LEX 746416, powołane w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11, LEX nr 1121207. Niedopełnienie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań złożonych od decyzji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. musi skutkować oceną naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem obu zaskarżonych decyzji jako wadliwych. Uchylenie zaskarżonych decyzji z powodów formalnych powoduje, iż niemożliwa jest merytoryczna ich kontrola i odniesienie się do zarzutów skargi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze zobligowany będzie rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone odwołania w jednym terminie i wydać jedną decyzję rozstrzygającą o wszystkich tych odwołaniach. Mając to na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. LS