II GSK 2096/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 471/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 471/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A. K.(dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., dalej: "p.r.d.") orzekł o cofnięciu A. K. uprawnień diagnosty nr [...], wydanych w dniu [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień diagnosty A. K. zostało wszczęte z urzędu (zawiadomienie z dnia [...] października 2010 r. w aktach administracyjnych) na skutek pisma Prokuratora Rejonowego w K., który przesłał organowi pierwszej instancji odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w I. z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II K 634/09. W wyroku tym Sąd uznał A. K. za winnego tego, że w dniu 8 stycznia 2009 r. w S. pełniąc funkcję publiczną będąc diagnostą oraz osobą uprawnioną do przeprowadzenia badań technicznych pojazdów zatrudnionym w stacji diagnostycznej [...] w S. w zamian za korzyść majątkową naruszył przepisy prawa i poświadczył nieprawdę w dowodzie rejestracyjnym samochodu marki Żuk polegającą na wbiciu w tym dokumencie pieczęci i złożenie podpisu potwierdzających przeprowadzenie badania technicznego, podczas gdy badanie takie nie miało miejsca. Przeprowadzona kontrola w stacji kontroli pojazdów "[...]" w S. wykazała, że w rejestrze badań technicznych z dnia 8 stycznia 2009 r. pod pozycją nr 40 widnieje wpis przeprowadzenia okresowego badania technicznego pojazdu marki Żuk. Wskutek odwołania strony, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, w której NSA przyjął, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., dalej: "p.r.d.") nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie, a starosta może cofnąć diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych nie tylko wtedy, gdy ten dopuści się naruszeń w toku kontroli, ale również, gdy w innej sytuacji wyjdzie na jaw jego nierzetelność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w powołanym wyroku stwierdził, że organy zasadnie uznały, że spełnione zostały przesłanki z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. obligujące organ do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do wykonywania badań technicznych. Sąd I instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, w której NSA wskazał, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. Jednocześnie NSA wskazał, że "nie oznacza to, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Co do zasady bowiem wszczęcie postępowania z urzędu następuje również wówczas, gdy z żądaniem wystąpi podmiot na prawach strony (182 k.p.a.), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią.". Sąd I instancji stwierdził, że możliwe było wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie z urzędu na żądanie Prokuratora – podmiotu na prawach strony. Zgodnie z art. 182 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późń. zm., dalej: "k.p.a.") Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. "Wynik przeprowadzonej kontroli" w niniejszej sprawie – zgodnie z przedstawionym wyżej poglądem - to informacja o treści wyroku Sądu Rejonowego w I. z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II K 634/09. Zdaniem Sądu I instancji treść tego wyroku i inny zebrany w sprawie materiał dowodowy - informacja o dokonanych ustaleniach w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów w S. – uprawniały w sposób niewątpliwy organy do uznania, że skarżący, będąc diagnostą, dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Zachowanie takie wypełnia dyspozycję art. 83 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 p.r.d. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną interpretację i mylne zastosowanie skutkujące z kolei wadliwym przyjęciem, iż cofnięcie skarżącemu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów znajdowało swe uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz pominięcie tej okoliczności, iż w dacie orzekania pozytywnie upłynął okres próby wobec skarżącego orzeczony wyrokiem Sądu; 2) naruszenie prawa materialnego – art. 83b ust. 2 pkt 1 p.r.d. poprzez mylną interpretację i przyjęcie, iż równoważne z kontrolą mogą być ustalenia poczynione przez inny organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że z wyjątkiem nieważności postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi Sąd jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Przepisy o kontroli kasacyjnej są bowiem tak skonstruowane, że wola strony składającej skargę kasacyjną (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) decyduje o zakresie kontroli sądu kasacyjnego. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt). Zatem do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a zatem stan faktyczny sprawy nie jest przedmiotem sporu. Autor skargi kasacyjnej sformułował jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 p.r.d. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 83b ust. 2 pkt 1 p.r.d. poprzez ich błędną wykładnię i następnie – zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza mylne zrozumieniu przepisu. Uzasadnienie takiego zarzutu wymaga zatem wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze wskazaniem dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna i jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11, Lex 1340143). Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym rozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, Lex nr 165771). Natomiast naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, Lex nr 1372071). Oznacza to, że brak zarzutów natury procesowej powoduje, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, Lex nr 1082668 i w sprawie II GSK 2360/11). W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionował poczynionych ustaleń faktycznych. Polemika jego z wyrokiem Sądu I instancji sprowadzała się do tego, czy zawiadomienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. z dnia 30 września 2010 r. o skazaniu A. K. za przestępstwo z art. 228 § 3 k.k. w zbiegu z art. 271 § 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. wyrokiem Sądu Rejonowego w I. z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II K 634/09 zostało prawidłowo zakwalifikowane jako równoważne z wynikiem kontroli przeprowadzanej na podstawie art. 83b ust. 2 pkt 1 p.r.d., co jest warunkiem niezbędnym do cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych w myśl art. 84 ust. 3 p.r.d. Zatem oba zarzuty należało rozpoznać łącznie. Skarżący odwołując się do literalnego brzmienia art. 84 ust. 3 p.r.d., stanowiącego, że "starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono: 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; 2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami.", zdaje się nie podzielać stanowiska zaprezentowanego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, opubl. ONSAiWSA z 2012 r., nr 3, po.z 37), aczkolwiek nie zarzucił naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej. Skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych, które doprowadziły organy i Sąd, kontrolujący decyzje, że cofnięcie uprawnień diagnosty nastąpiło na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. We wspomnianej wyżej uchwale NSA stwierdził, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. "Wynik kontroli" bowiem, o którym mowa w art. 83 ust. 3 pkt 2 p.r.d., nie stanowi przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Zatem powołana uchwała NSA dotyczy przepisu, który był podstawą zastosowania w niniejszej sprawie. Omawiana uchwała NSA została podjęta na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. czyli jako mająca wyjaśnić przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. ma ona tzw. ogólną moc wiążącą. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I GSK 157/12 i I GSK 158/12, z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela stanowisko zawarte we wspomnianej uchwale NSA o sygnaturze II GPS 2/11. Zresztą stanowisko przedstawione w tej uchwale zostało zaakceptowane przez składy NSA orzekające w analogicznych sprawach, jak, np. wyroki z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 251/11, z dnia 14 listopada 2012, sygn. akt II GSK 928/11, z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II GSK 915/12, opubl. orzecznia.nsa.gov.pl). Należy także zauważyć, że przywoływany na poparcie skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 557/10 został powołany we wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie wskazywanej wyżej uchwały w sprawie II GPS 2/11. Skarżący natomiast nie przedstawił argumentów, które skutkowałyby tym, że skład orzekający w niniejszej sprawie mógłby odstąpić od zasady wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego. Sąd I instancji, aprobując stanowisko organu nie naruszył podnoszonych w skardze przepisów prawa materialnego. Zastosowana interpretacja art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma charakteru rozszerzającego, niezgodnego z art. 7 Konstytucji RP, albowiem nie rozszerza przypadków stosowania sankcji, a tylko odnosi się do źródła informacji, uzasadniającego wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego. Natomiast okoliczność, że nastąpiło zatarcie skazania A. K. przed wydaniem wyroku przez WSA, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej i stosowanie środków przewidzianych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., a nie prowadzenie ustaleń faktycznych. Stosownie bowiem do unormowania zawartego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli wskazanych w ustawie działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarżący nie wykazał, aby jakikolwiek przepis nakazywałby Sądowi zmianę stanowiska w przypadku zatarcia skazania osoby – diagnosty, któremu cofnięto uprawnienia do wykonywania badań technicznych, zwłaszcza że w dacie wydawania obu decyzji, skarżący nadal był skazanym w świetle przepisów prawa karnego. Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.