II FSK 2833/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia WSA del. Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 376/14 w sprawie ze skargi Z. [...] S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 marca 2014 r. nr sygn. akt [...] w przedmiocie czynności egzekucyjnej oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok Sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. I SA/Gd 376/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z[...] S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie czynności egzekucyjnej. 2. Stan sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania. Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta G. zawiadomił zobowiązaną Spółkę o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Wraz z zawiadomieniem zobowiązanej doręczono odpisy tytułów wykonawczych z dnia 13 grudnia 2013 r.: nr [...], [...],[...]. Zgodnie z tytułem wykonawczym egzekwowany obowiązek polegał na uiszczeniu podatku od nieruchomości za 2008 r. zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 13 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. Spółka wniosła skargę na czynności egzekucyjne, wyjaśniając, że organ egzekucyjny przystąpił do czynności egzekucyjnych, naruszając art. 6 i art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.e.a."). Egzekucja administracyjna powinna być wszczynana dopiero wówczas, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Egzekucja nie może być prowadzona, gdy obowiązek został wykonany. Działanie organu egzekucyjnego miało na celu wyłącznie doprowadzenie do przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Spółka wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku oddaliło skargę na czynność egzekucyjną. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki organ ten wydał w dniu 4 marca 2014 r. postanowienie utrzymujące w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że w dniu 13 grudnia 2013 r. dłużnik zajętej wierzytelności otrzymał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego Spółki. Tego samego dnia zawiadomienie zostało wysłane do zobowiązanej wraz z odpisami tytułów wykonawczych. Zawiadomienie zawiera odpowiednie pouczenia o obowiązkach ciążących na zobowiązanym oraz dłużniku zajętej wierzytelności w związku z dokonanym zajęciem. Organ egzekucyjny spełnił również wymóg "jednoczesności", jeżeli chodzi o skierowanie do zobowiązanego oraz dłużnika zajętej wierzytelności zawiadomienia. Oba zawiadomienia zostały bowiem wysłane w dniu 13 grudnia 2013 r. Kontrolując więc tryb, w jakim dokonano zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego Spółki, Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów art. 80 - 86a u.p.e.a. W przypadku rozpatrywania skargi na czynność egzekucyjne organ nadzoru bada jedynie, czy czynność została przeprowadzona zgodnie z procedurą przewidzianą przez odpowiednie przepisy u.p.e.a. 3. Skarga do Sądu pierwszej instancji i odpowiedź organu na skargę. 3.1. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 § 1 u.p.e.a., poprzez uznanie za uzasadnione zastosowanie przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego, mimo braku uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku; - art. 7 § 3 u.p.e.a., poprzez przyjęcie za dopuszczalne zastosowanie środka egzekucyjnego przez organ egzekucyjny, mimo wykonania przez skarżącą obowiązku; - art. 11 w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak wskazania zasadności przesłanek zastosowania środków przymusu, pomimo dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 § 1 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię przepisu prowadzącą do uznania, iż podniesione przez skarżącą zarzuty nie podlegają rozpatrzeniu przez Kolegium w ramach badania zasadności wniesionego środka zaskarżenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga na czynność egzekucyjną stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia. Tym samym również zakres wykorzystania tej skargi jest ograniczony przez zakres stosowania innych środków zaskarżenia. Dopuszczalnym jest jednoczesne wniesienie skargi na czynności egzekucyjne wraz z innym środkiem zaskarżenia, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w skardze kwestionowane są okoliczności, których nie można kwestionować za pomocą innego środka zaskarżenia. W szczególności w skardze nie można podnosić okoliczności, które mogą być podstawą zarzutów. Okoliczność wykonania obowiązku może być podnoszona poprzez wniesienie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W trybie skargi na czynności egzekucyjne organ kontroluje jedynie, czy czynność została dokonana prawidłowo, a więc zgodnie z odpowiednimi przepisami u.p.e.a. regulującymi dokonanie poszczególnych czynności. W tym postępowaniu organ nadzoru nie bada, czy organ egzekucyjny zasadnie podjął czynność egzekucyjną. Gdyby w niniejszej sprawie SKO odniosło się do kwestii wykonania obowiązku przez stronę skarżącą, dokonałoby w rzeczywistości rozpoznania zarzutu wykonania obowiązku. W ten sposób doszłoby do przekształcenia skargi na czynności egzekucyjne w konkurencyjny wobec zarzutów środek prawny. W związku z tym zasadnie SKO nie odniosło się do podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 § 1 i art. 7 § 3 u.p.e.a. Kwestię naruszenia tych przepisów można bowiem rozpatrywać w odniesieniu do nieuzasadnionego wszczęcia egzekucji administracyjnej, nie zaś w trybie skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. Zdaniem Sądu, organ rozstrzygający niniejszą sprawę zasadnie ograniczył kontrolę do oceny przedmiotowej czynności egzekucyjnej w świetle art. 80-86a ustawy. Zasadnie także uznał, że czynność ta została przeprowadzona zgodnie z procedurą przewidzianą w tych przepisach. 5. Skarga kasacyjna i odpowiedź na skargę kasacyjną. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka. Działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania przepisów prawa przez organ administracji publicznej, który wydając zaskarżone postanowienie naruszył: (-) art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie za uzasadnione zastosowanie przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego, mimo braku uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku; (-) art. 7 § 3 u.p.e.a., poprzez przyjęcie za dopuszczalne zastosowanie środka egzekucyjnego przez organ egzekucyjny, mimo wykonania przez Skarżącą obowiązku; (-) art. 11 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez brak wskazania zasadności przesłanek zastosowania środków przymusu, pomimo dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego; (-) art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że podniesione przez Skarżącą zarzuty nie podlegają rozpatrzeniu w ramach badania zasadności wniesionego środka zaskarżenia. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wskazanie podstaw prawnych dla twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku oraz brak ich wyjaśnienia. W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. 5.2. Kolegium nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6.1. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem zawarte w niej zarzuty okazały się niezasadne, a w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). 6.2. Przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu w zakresie skargi na czynność egzekucyjną zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Spór sprowadza się w istocie do charakteru przedmiotowego środka prawnego i zakresu w jakim poruszać się powinien organ egzekucyjny w badaniu skargi złożonej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić zatem należy uwagami dotyczącymi istoty przywołanej instytucji postępowania egzekucyjnego. Nie budzi wątpliwości komentatorów oraz judykatury, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze wykonawczym i tylko takie, które nie mogą być zaskarżone innym środkiem prawnym przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzuty, zażalenie, wyłączenie spod egzekucji). Nie jest natomiast środkiem, którym można zwalczać czynności procesowe organu rozstrzygające o uprawnieniach i obowiązkach uczestników postępowania. W takim bowiem przypadku stronie służy środek w postaci zarzutów o jakich mowa w art. 33 u.p.e.a. Przedmiotem skargi mogą być zatem zarzuty formalnoprawne odnoszące się do regulacji dotyczących przeprowadzenia konkretnej czynności egzekucyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2012 r. , II FSK 1244/10; z dnia 3 grudnia 2013 r., II GSK 1285/12; z dnia 5 marca 2015 r., II FSK 290/13; z dnia 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z dnia 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13; zob. też R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2005, str. 152). Orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy. Tym samym należy w pełni zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji o subsydiarności skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. W szczególności omawiana skarga nie może stanowić konkurencyjnego środka w stosunku do zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 9 w zw. z art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a.). Słuszna jest zatem również ocena Sądu pierwszej instancji, że kwestię naruszenia art. 6 § 1 oraz art. 7 § 3 u.p.e.a. można rozpatrywać w odniesieniu do nieuzasadnionego wszczęcia egzekucji administracyjnej, a nie w trybie skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. Obalenie podjętej wobec dłużnika czynności egzekucyjnej w trybie skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. może nastąpić jedynie poprzez kwestionowanie sposobu i formy przeprowadzenia danej czynności egzekucyjnej. Wydźwięk powyższego twierdzenia wzmacnia okoliczność, że Spółka skorzystała równolegle z prawa do zgłoszenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, gdzie podnosiła tożsame kwestie związane z brakiem uchylania się zobowiązanego od obowiązku oraz z wykonaniem obowiązku. Stąd też błędne jest przekonanie strony skarżącej, że w celu wyeliminowania skutków prawnych czynności egzekucyjnej, skarżąca nie mogła skorzystać z innych środków zaskarżenia, poza wskazanym w art. 54 § 1 u.p.e.a. Na marginesie można wskazać, że wyrok WSA w Gdańsku o sygn. I SA/Gd 375/14, oddalający skargę Spółki na postanowienie wydane w przedmiocie zgłoszonych zarzutów został uchylony przez NSA w wyroku z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2832/14, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W związku z powyższym chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej powiązał z uchybieniem przez organy przepisom art. 6 § 1, art. 7, art. 54 § 1 u.p.e.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. 6.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. trzeba podkreślić, że naruszenie tego przepisu może polegać na tym, że uzasadnienie Sądu nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych. Skarżący musi wskazać jakich konkretnie elementów brakuje w uzasadnieniu Sądu oraz wykazać jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Z uzasadnienia tego wynika jaki stan sprawy przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji do orzekania. Nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd wojewódzki pominął rozpatrzenie zarzutów stawianych przez stronę skarżącą konkludując jedynie, że "zarzuty skargi do zaskarżonego postanowienia nie mogą prowadzić do jej uwzględnienia". Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi wraz ze wskazaniem i wyjaśnieniem podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia. 6.4. Jako, że skarga kasacyjna nie znalazła usprawiedliwionych podstaw, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.