IV SA/Wa 471/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę C. S. pismem z 24 maja 2013 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie dz. nr ew. [...] (fragment) położonej we wsi [...] gmina [...] i o wydzielenie z przedmiotowej działki maksymalnie 6 działek. Burmistrz [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji z [...] lipca 2013 r. podniósł, że jego podanie nie zostało rozpatrzone wg przepisów obowiązujących w dniu jego złożenia, lecz w dniu wydania decyzji jak również, iż ww. decyzja narusza zasadę równego traktowania. Ponadto w ocenie skarżącego wprowadzone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany nie są zgodne z Konstytucją RP oraz w decyzji nie uwzględniono aspektów związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych w kontekście budownictwa pasywnego (planowanego do realizacji przez skarżącego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie uzasadnienia wyjaśniło, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: “k.p.a."). Jednocześnie podało, że istotnie ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013, poz. 503) wprowadzono zmiany m. in. w art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013, poz. 1205), które obowiązują od 26 maja 2013 r. W ww. ustawie zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zamieszczono regulacji odnośnie do stosowania nowych, wprowadzonych tą ustawą przepisów, do toczących się postępowań. W konsekwencji zmieniony art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy stosować także do postępowań wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Następnie Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza [...] z [...] lipca 2013 r. jest nieprawidłowa, a jej wydanie nie zostało poprzedzone wnikliwą, wystarczającą analizą stanu faktycznego, a organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił wyczerpująco, czy w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Z załączonej do decyzji analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano natomiast, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa. Organ odwoławczy wskazał, że orzekając w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego organ I instancji zobowiązany jest wyjaśnić, czy w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, przy czym jeżeli taka występuje, to czy jest to zabudowa typowa jednorodzinna, czy zagrodowa. Jeżeli organ ustali, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, to powinien zbadać, czy stanowi ona faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym, czy w rzeczywistości nie ma takiego charakteru, lecz czysto mieszkalny. W zależności od poczynionych w powyższy sposób ustaleń, organ będzie mógł ustalić warunki zabudowy - jeżeli stwierdzi, że planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji występującej w obszarze analizowanym, albo odmówić ich ustalenia - gdy stwierdzi brak kontynuacji funkcji. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w powyższym zakresie. Stwierdziło, że dopóki nie zostanie wyczerpująco wyjaśnione jaką funkcję ma zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, dopóty nie będzie możliwe stwierdzenie, czy pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") jest spełniony. Organ odwoławczy zauważył także, że we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji inwestor określił jakie media i w jakiej ilości są potrzebne dla planowanej inwestycji. W aktach nie ma jednak żadnego dokumentu (np. od gestorów sicci), z którego wynikałoby, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ I instancji nie wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że uzbrojenie terenu jest dla inwestycji wystarczające. Natomiast - jak wskazał w załączniku do decyzji pt. "Analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu", "w oparciu o treść mapy zasadniczej organ ustalił, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do podłączenia projektowanych budynków do sieci energetycznej i wodociągowej. Podłączenie będzie dopiero możliwe po wybudowaniu niezbędnej infrastruktury w drodze wewnętrznej dojazdowej. Z powyższego nie wynika, czy organ uznał za spełniony warunek określony w punkcie 3 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika natomiast, że kwestia uzbrojenia terenu nie została wyjaśniona i wymaga wnikliwej analizy. Ponadto po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. podniósł, że z decyzji organu I instancji wynika, że Burmistrz [...] ustalił, że dz. ew. nr [...] w planie miejscowym, który obowiązywał do 31 grudnia 2002 r. była położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien ustalić, czy przedmiotowa działka znajdowała się na terenie objętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, i zgoda ta została uwzględniona w planie, który utracił moc, tj. czy zmiana przeznaczenia tego gruntu została dokonana w tym planie. Jeśli organ ustali, że taka zgoda była, wówczas warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. będzie spełniony. Wywodził, że w decyzji I instancji nie wyjaśniono ww. okoliczności, więc stwierdzenie o niespełnieniu omawianego warunku jest co najmniej przedwczesne. Skarżący na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego rozpatrzenie jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno nastąpić zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu złożenia wniosku, tj. zgodnie z którymi zmiana przeznaczenia gruntów w omawianym przypadku nie jest wymagana. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek z art. 61 pkt. 1 ust. 4 u.p.z.p. Podkreślił, że jedyna zdaniem Burmistrza [...] przeszkoda dla wydania pozytywnych warunków zabudowy, tj. aspekt zmiany przeznaczenia gruntów - nie istnieje, zatem wniosek inwestora powinien być rozpatrzony pozytywnie. Wskazał, że kluczowe jest ustalenie czy wnioski złożone, ale nie rozpatrzone przed dniem zmiany prawa, powinny być rozstrzygane na nowych zmienionych zasadach, czy też wg stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku. Argumentacja organu odwoławczego, że orzekanie powinno być wg stanu z dnia wydania decyzji jest zdaniem skarżącego błędna, rażąco sprzeczna ze standardami zwyczajowymi oraz prawnymi w szczególności z art. 2 Konstytucji i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2013 r., P44/10. Zaznaczył, że w ww. wyroku sygn. P 44/10 który dotyczy stosowania nowego i starego prawa dla wniosków złożonych w okresie obowiązywania prawa starego, a nie rozpatrzonych Trybunał Konstytucyjny jasno stwierdził, że do wniosków złożonych, a nie rozpatrzonych należy stosować prawo obowiązujące w dacie złożenia wniosku w miejsce prawa obowiązującego w dacie rozstrzygania. Odnosząc się natomiast do powołanego przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. TK K30/06 uznał, że dotyczy on zupełnie innej kwestii, tj. związanej z adwokaturą i radcami prawnymi i nie ma żadnej analogii do przedmiotowej sprawy. Kwestie intertemporalne są marginalnym aspektem całego wyroku i dotyczą innych okoliczności, niż w niniejszej sprawie. Następnie podniósł, że dokonując analizy odwołania organ odwoławczy pominął wszystkie argumenty skarżącego. Skarżący stwierdził, że nie tylko prawidłowo i precyzyjnie sformułował zastrzeżenia, które na bazie stanu prawnego powinno rozstrzygnąć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, ale także znalazł wyrok najważniejszego organu, którego wyroki muszą stanowić obowiązkową wykładnię prawa w Polsce, który to wyrok idealnie pasuje do rozpatrywanej sytuacji, gdyż rozstrzyga jakie prawo powinno być stosowane w sytuacji gdy w trakcie rozpatrywania wniosków nastąpiła zmiana przepisów prawa. W całej decyzji i uzasadnieniu organ odwoławczy nie odniósł się do tego wyroku. Skarżący zauważył, że podnoszony argument vacatio legis, który dodatkowo znalazł się w cytowanym przez Kolegium wyroku TK 30/06 nie został w żaden sposób zauważony i omówiony. Podobnie sytuacja wygląda z przedstawioną przez skarżącego analizą istniejących standardów prawnych i zwyczajowych. Wywodził, że rozpatrzenie wniosku przez organ odwoławczy nie zasługuje na miano rzetelnego i wszechstronnego zgodnie z przepisami m.in. art. 7 i 77 k.p.a., art. 2 Konstytucji i wieloma innym przepisami prawa. Podniósł, że także kwestie naruszenia zasady równego traktowania nie zostały uwzględnione. Powinny zostać przeanalizowane inne decyzje wydawane w "spornym okresie czasu" dotyczącym zmiany ustawy, oraz decyzje dla działek sąsiednich czy nawet w dalszej okolicy od działki [...]. Zarzucił, że organ nie odniósł się także do niekonstytucyjności zmiany ustawy z 8 marca 2013 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustosunkowując się do analizy spełnienia wymagań art. 61 u.p.z.p. podał, że zgodnie z podsumowaniem decyzji Burmistrza [...] jedyny aspekt niespełnienia kryteriów dotyczy kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Dlatego też, zdaniem skarżącego, nie musi on wiedzieć czy występowanie zabudowy zagrodowej jest przeszkodą w uzyskaniu warunków zabudowy. Jeśli tak jest to powinno to być wyraźnie powiedziane, jeżeli natomiast nie zostało to precyzyjnie określone jako przeszkoda to znaczy, że tej przeszkody Burmistrz [...] nie widzi i na dalszym etapie procesu odwoławczego nie może się ona pojawić (jako nowa) chociażby ze względu na art. 139 k.p.a. Zatem bezdyskusyjny jest fakt, że jedyny aspekt blokujący wydanie warunków zabudowy dotyczy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i wiąże się ze zmianą ustawy i sporną kwestią nie/obowiązywania starej/nowej ustawy dla spraw rozpoczętych a nie zakończonych w trakcie zmiany prawa. Zdaniem skarżącego potwierdzeniem takiej interpretacji jest też regulacja zawarta w art. 111 k.p.a. Mianowicie z § 1a. wynika że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w szczególności gdy strona się od tej decyzji odwołuje. Także w przypadku gdy strona błędnie interpretuje nieprecyzyjnie opisaną decyzję to Burmistrz [...] powinien dokonać sprostowania. Tak więc skoro w odwołaniu skarżący podał, że: "Oznacza to, że aspekt zmiany przeznaczenia gruntów rolnych jest jedynym wymaganiem, który zdaniem Burmistrza [...] nie zostało spełnione, a wszystkie pozostałe wymagania zostały po dokonaniu "stosownych ocen i analiz" ocenione pozytywnie.", a Burmistrz [...] tego nie kwestionował to w myśl art. 111 k.p.a., a także bez względu na regulacje prawne w myśl prawidłowego i precyzyjnego wydania decyzji należy uznać, że jest to równoznaczne z aprobatą takiego stanu i tym samym aspekt zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za pozytywnie rozpatrzony, bez możliwości późniejszego pogorszenia tej interpretacji (art. 139 k.p.a). Skarżący nie zgodził się także z argumentacją organu, że fakt samej zabudowy zagrodowej uniemożliwia realizację budynków o podobnych, choć nie tożsamych standardach i funkcjach. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K17/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Po 270/06 stwierdził, że nowe obiekty nie muszą być identyczne z dotychczas istniejącymi. Dobrze jest jeżeli się uzupełniają. Jeżeli więc mamy w pobliżu zabudowę mieszkaniową i/lub zagrodową (czyli realizującą także funkcje mieszkaniowe), to doskonałym uzupełnieniem tej funkcji są nie tylko budynki mieszkalne ale nawet małe nieuciążliwe firmy usługowe, a to przemawia za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego. Zaznaczył także, że w okolicy powstają nowe budynki mieszkalne, które niezależnie od powierzchni działki będą realizowały przede wszystkim funkcje mieszkaniowe. Ponadto działki bezpośrednio sąsiadujące z działką [...] mają wydane warunki zabudowy na kilka budynków mieszkalnych a nawet budynki usługowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie 22 maja 2014 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący podtrzymał skargę. Ponadto zwrócił się o wskazanie, w przypadku gdyby jego stanowisko nie zostało uwzględnione, kiedy powinien złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy, żeby były uwzględnione stare przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Badając zaskarżoną decyzję SKO w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie stwierdził, aby w związku z jej wydaniem doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Niewątpliwie podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, czy organ wyższego stopnia zasadnie uwzględnił istotną zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez Burmistrza, a rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez SKO – w związku z wejściem w życie z dniem 26 maja 2013 r. opisanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która m.in. nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Przywołany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej stanowił, że: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Jak wskazuje się w orzecznictwie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 71/14, CBOSA) pod rządem tak brzmiącego art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przyjmowano powszechnie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagało uzyskania zgody właściwego ministra. Istotne wątpliwości interpretacyjne – a co za tym idzie: także rozbieżności w orzecznictwie – budził natomiast sposób rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Z biegiem czasu w orzecznictwie wykrystalizowało się stanowisko, w myśl którego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia, a zatem, że jest to obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07; z 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 299/09; z 25 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 429/09; z 6 maja 2010 r., II OSK 670/09, CBOSA). Zarazem jednak dostrzeżono w orzecznictwie istotny problem związany z ujawniającym się w praktyce niebezpieczeństwem fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonywanego w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08; wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1092/09; wyrok WSA z 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/09 – CBOSA). W związku z tym wskazywano, że w toku wykładni i stosowania przepisów tej ustawy z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, iż przyjęcie prostej reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek osobno nie byłoby wówczas – w myśl powołanej wyżej reguły – objęte wymogiem uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Nie ulega zaś wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny (por. wyrok WSA z 23 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 219/12, CBOSA). Właśnie przeciwdziałanie "nagminnemu", jak oceniono, zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającemu na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśnie z pominięciem rygorów ww. ustawy – stanowiło jeden z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej, co jasno wynika już z dokumentacji prac legislacyjnych nad tą ustawą (zob. uzasadnienie autopoprawki do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – druk nr 688 Sejmu RP VII kadencji). Ostatecznie ów zamysł legislacyjny zmaterializował się w postaci zmiany tekstu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., który to przepis od dnia 26 maja 2013 r. otrzymał brzmienie: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi". W świetle nowego brzmienia cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że obecnie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga uzyskania (wcześniejszej) zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko SKO wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności uwzględnienia w tej sprawie opisanej wyżej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby, jakie prawo - sprzed czy po nowelizacji – należy stosować do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Sądu, w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej w omawianym zakresie, należało przyjąć – tak, jak to właśnie uczyniło SKO – że również do takich spraw (w toku) znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, nadanym ustawą zmieniającą, brzmieniu (podobnie np. wyrok WSA z 2 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1001/13, CBOSA). Jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego", która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98–110). Zasadność zastosowania ww. reguły w odniesieniu do ustawy zmieniającej dodatkowo potwierdza analiza uzasadnienia projektu tej ustawy, z której wynika, że celem ustawodawcy było m.in. usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, występujących także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestiach regulowanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, podlegających szczególnej ochronie, na inne cele. Nie można wreszcie tracić z pola widzenia głównego celu, jakiemu służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i jaki wynika już wprost z jej tytułu – a mianowicie ochrona tej szczególnej kategorii gruntów, jaką stanowią grunty rolne i leśne – oraz tego, że ustawa zmieniająca miała niewątpliwie za zadanie przyczynić się do jeszcze pełniejszego urzeczywistnienia tego celu (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 71/14, CBOSA). Bezpośrednie działanie nowego prawa powoduje, że prawodawca dokonuje szybkiej zmiany prawa i uzyskuje przy tym przejrzysty stan prawny, a w konsekwencji wysoki stopień pewności prawa. Jest to rozwiązanie zapewniające z reguły bezkolizyjne zastąpienie "dawnego" prawa nowymi przepisami. Wszystko to prowadzi do wniosku o konieczności stosowania nowej dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. także do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że nieuwzględnienie wskazanej wyżej zmiany normatywnej w toku instancji uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), która nakłada na organy administracji (a szerzej: organy władzy publicznej) obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 389/11, CBOSA). Takie bezpośrednie działanie nowego prawa ma ten sutek, że ustawodawca decyduje, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju, to jest zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego przedstawionej na rozprawie stwierdzić należy, że w ocenie Sądu sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje na jego rzecz jeszcze żadnych "praw nabytych" w powyższym rozumieniu. Fakt ten nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści. Zwłaszcza w sprawach takich, jak niniejsza, w których ani praktyka administracyjna, ani orzecznictwo sądowe nie są jednolite, co oznacza, że w chwili składania wniosku nie sposób przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie (pozytywne czy negatywne) w konkretnym przypadku zapadnie. Na stosowanie przepisów bezwzględnie obowiązujących nie mogą wpłynąć podniesione przez skarżącego okoliczności związane z rodzajem zabudowy na okolicznych działkach. Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r. brzmieniu, i zasadnie przyjął, że wobec tego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W rezultacie SKO trafnie utrzymało w mocy odmowną decyzję Burmistrza. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.