II GSK 2442/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 121/14 w sprawie ze skargi H. L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 121/14 oddalił skargę H. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: W dniu [...] lutego 2011r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją nr [....] ustalił H. L. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 64 407,20 zł. Dyrektor Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] maja 2011 roku utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję. Na decyzję tę H. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Skarga strony wyrokiem z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1513/11 została oddalona. H. L. nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia Sądu I instancji pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] lutego 2012 r. wystosował do zobowiązanego H. L. Upomnienie Nr [...] wzywające dłużnika do uregulowania należności w ciągu 7 dni, licząc od dnia doręczenia niniejszego upomnienia. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] lipca 2012 r. Wobec braku spłaty pobranych płatności ustalonych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011r., Dyrektor P. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wystawił skarżącemu tytuł wykonawczy nr [...], który przekazany został do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G.. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wpłynęło pismo skarżącego z zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] sierpnia 2012 roku. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. stwierdził brak podstaw do uznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego wskazując, że wystawiony tytuł wykonawczy zawiera prawidłowe oznaczenie wierzyciela. Jest nim bowiem podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie zaś z art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008r. o ARiMR (DZ. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) organem Agencji jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Prezes Agencji, co podkreślono powołując stosowne przepisy, kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. H. L. pismem z dnia [...] października 2012 r. złożył zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 roku uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, m. in., iż wskutek nowelizacji art. 29 ustawy o ARiMR, z dniem 1 sierpnia 2012r. Prezes ARiMR utracił uprawnienia organu podatkowego. Postanowieniem dnia [...] lutego 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez upoważnionego Dyrektora Oddziału ponownie stwierdził brak podstaw do uznania zrzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec majątku H. L.. W międzyczasie wyrokiem z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt II GSK 634/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną H. L. na decyzję w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem nr [...] z [...] października 2013 r. Prezes ARiMR utrzyma w mocy uprzednio wydane postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzające brak podstaw do uznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem wierzyciela Prezesa ARiMR zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja mogła być wszczęta, a zarzuty wniesione do niej okazały się bezzasadne. H. L. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., żądając jego uchylenia, uzasadniając, iż jest ono nietrafne. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu I instancji, kwestią nieistotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest argument skarżącego, że z dniem [...] sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie o ARiMR, przyznając Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR uprawnienia organu podatkowego (art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR). Ustawodawca przyznał Kierownikom Biur Powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W rozpoznawanej sprawie decyzja o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych została wydana przez Prezesa ARiMR w dniu [...] lutego 2011 r., a zatem w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organ ten bezpośrednio jest zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków, a ponadto z dniem [...] sierpnia 2012 r. uprawnionym do wydawania decyzji w sprawie nienależnie pobranych płatności stały się organy agencji właściwe do rozstrzygania w sprawie przyznania płatności. W ocenie Sądu I instancji analiza przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR tj. art. 28, art. 31, art. 33 o wierzytelnościach Agencji, wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ kierujący jej działalnością i reprezentujący ją na zewnątrz. Tym samym zarzut niespełnienia przez tytuł wymogów formalnych wynikających z art. 27§1 pkt 1 u.p.e.a słusznie uznano za nieusprawiedliwiony. Odnosząc się natomiast do zarzutu z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. wyartykułowanego jako brak podstaw do prowadzenia egzekucji wobec nieprawomocnego zakończenia postępowania sądowadamnistracyjnego na skutek złożenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w W. z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt VSA/Wa 1513/11 Sąd I instancji wskazał, że należy podzielić stanowisko wierzyciela zawarte w zaskarżonym postanowieniu, a odnoszące się do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego co do braku właściwego pouczenia go do jakiego organu winien złożyć skargę. Skarżący właściwie we wniesionym do Sądu środku zaskarżenia określił organ administracji jakim w sprawie niniejszej jest, co wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i pouczenia Prezes ARiMR w imieniu którego na podstawie upoważnienia decyzję wydał Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR. Nadto odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony jednej instancji odwoławczej poprzez rozpoznanie sprawy przez ten sam organ, a nie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. iż art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1 - 7, 9 i 10 tej ustawy, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym również na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, stosownie do treści art. 34 § 2 ww. ustawy, przysługuje zażalenie. Natomiast w myśl art. 17 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2 wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister (dla Prezesa ARiMR takim organem jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – art. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o ARiMR ) stosuje się art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, (tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) z tym, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wobec powyższego dłużnikowi przysługuje zażalenie do tego samego organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Rozpoznanie sprawy na skutek wniosku, o którym mowa w art. 127 §3 kpa nie stanowi pozbawienia strony instancji odwoławczej, gdyż taką rolę pełni organ ponownie rozpatrujący sprawę. H. L. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego ten wyrok postanowienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skargą kasacyjną skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, iż właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a nie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 §1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Oczywistym jest, że adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego może być wyłącznie Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Z tych względów na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz wskazania jaka powinna być właściwa wykładnia i prawidłowe zastosowanie przepisu prawa. Ponadto podkreślić należy, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca sądowi naruszenie wyłącznie przepisów prawa materialnego, to rozpatrzenie tych zarzutów nie może odbywać się bez uwzględnienia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną wyrokowania. (vide wyrok NSA z dnia 14.10.2015 r. sygn. akt II GSK 1868/14, wyrok NSA z dnia 4.03.2015 r. sygn. akt II GSK 299/14, wyrok NSA z dnia 21.01.2015 r. sygn. akt II GSK 1498/13 niepublikowane). W związku z powyższym podkreślić należy, że z petitum skargi kasacyjnej wynika jedynie, że jej autor zaskarża w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wydany w sprawie sygnatura akt V SA/Wa 121/14 i zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a nie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. W petitum skargi kasacyjnej brak jest wskazania przepisów prawa materialnego, które w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji, jak również poza art. 173 p.p.s.a., nie zostały powołane inne przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołuje się do treści art. 29 ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 19 i 20 k.p.a. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów nie odpowiada wyżej zakreślonym wymogom. W tym miejscu podkreślić także należy, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (vide wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 97/13). Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1). W związku z powyższym zauważyć należy, że powołany przez kasatora przepis art. 29 ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie, o której mowa w ust. 7, przysługują organowi, o którym mowa w ust. 2 tegoż przepisu. Natomiast w przypadku wniesienia zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Postępowanie dotyczące stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów jest częścią postępowania egzekucyjnego (jednym z etapów) prowadzonego przez organ egzekucyjny. Ustawodawca wyraźnie określił role wierzyciela w tym postępowaniu. Wierzyciel może wyrazić stanowisko w przedmiocie zasadności zgłoszonego zarzutu albo uznać niedopuszczalność zarzutu. Przy czym obowiązkiem wierzyciela jest jedynie wyrażenie własnej oceny zasadności zgłoszonych zarzutów przez dłużnika, a nie rozstrzyganie o ich zasadności lub niezasadności. Z istoty uregulowania zawartego w art. 34 § 1 i 1a u.p.e.a. wynika, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów stanowi niezbędną informację dla organu egzekucyjnego i warunek rozstrzygania postanowieniem o tych zarzutach (vide wyrok NSA z dnia 27.05.2009 r. sygn. akt II GSK 980/08, wyrok NSA z dnia 27.03.2015 r. sygn. akt II FSK 987/13 niepublikowane). W ocenie NSA powołany wyżej przepis prawa ma charakter kompetencyjny i jako taki nie jest przepisem prawa materialnego. Ponadto podkreślić należy, że z lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sytuacji, gdy powołany przepis wskazuje właściwy organ podatkowy, a ocenie podlegało postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Wierzyciel zajął stanowisko i przedstawił swoją ocenę w zakresie zasadności zarzutów zgłoszonych przez dłużnika. W zakresie odnoszącym się do regulacji zawartych w art. 19 i art. 20 k.p.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć tych przepisów prawa bowiem ich nie stosował, a tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia w postaci niewłaściwego zastosowania, a w związku z tym nie mógł także dopuścić się naruszenia w postaci ich błędnej wykładni. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.