II SAB/Łd 64/14

Dnia 25 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 roku sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi Burmistrzowi S. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Burmistrza S. na rzecz T. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS T. M. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza S. w sprawie rozpoznania wniosku z zakresu informacji publicznej. Autor skargi, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 782, dalej jako: "u.d.i.p."), wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie wykonania w całości wniosku z dnia 22 marca 2011 roku, orzeczenie iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ czasu od dnia wniosku do dnia złożenia skargi oraz wymierzenie organowi grzywny. W motywach skargi jej autor napisał, iż wnioskiem z dnia 22 marca 2011 roku zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania: - czy wybór oferty firmy "A" W. M. został dokonany prawidłowo, wskazując, że w postępowaniu przetargowym złożono tylko jedną ofertę? - jaką całkowitą kwotą została zamknięta ta inwestycja? - czy były podpisywane aneksy do tej umowy oraz czy podczas silnych mrozów uległa awarii instalacja sanitarna? W jakiej wysokości zostały z tego powodu poniesione straty? Kto za to odpowiada? Jakie poniesie konsekwencje? Jak argumentował skarżący, do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił wnioskowanej informacji, nie wydał też stosownej decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Podniósł, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności - jak podkreślił autor skargi - konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Burmistrz S. reprezentuje podmiot, o którym mowa w u.d.i.p., jak i treść wniosku dotyczy materii, którą reguluje ta ustawa. Organ w ustawowo wyznaczonym terminie nie udzielił wnioskowanej informacji. Wobec tego za uzasadniony uznał skarżący także wniosek o wymierzenie grzywny organowi w związku z ponad trzyletnim milczeniem w sprawie i brak jakiejkolwiek próby załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie względnie odrzucenie, a nadto wobec faktu przedstawienia żądanych informacji – o umorzenie postępowania. Burmistrz wyjaśnił, iż w dniu 8 maja 2014 roku udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, zatem postępowanie w tym zakresie winno zostać umorzone. W piśmie z dnia 19 lipca 2014 roku T. M. wyjaśnił, iż Burmistrz S. udzielił mu wnioskowanej informacji po ponad 3 latach od złożenia wniosku i po 20 dniach od złożenia skargi na bezczynność w tym zakresie. Dopiero fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego spowodował udzielenie wnioskowanej informacji. Trzyletni okres milczenia organu - w ocenie skarżącego - ma charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem T. M. grzywna, która winna być nałożona na organ, powinna być na tyle dotkliwa, by mobilizowała i dyscyplinowała organ, aby w przyszłości nie zwlekał z udostępnieniem informacji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa przede wszystkim na zarzut bezczynności organu – Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 22 marca 2011 roku wnioskował T. M. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 powołanej już ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne o majątku publicznym. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż T. M. wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania, które odnosiły się do wydatkowania publicznych pieniędzy. Wynika z tego, iż wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Burmistrz S. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kontestowane. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Burmistrz S. - jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji - pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż T. M. w dniu 22 marca 2011 roku zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż pismem datowanym na dzień 8 maja 2014 roku Burmistrz S. udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Ustalenia w tym zakresie nie są kwestionowane przez strony postępowania i skutkują uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Burmistrz udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Stwierdzenie takie przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku, ponieważ skarżący nie złożył oświadczenia, że skargę w tym zakresie cofa. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymienione obowiązku wynikają z treści art. 149 P.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze ( por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż T. M. wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu dnia 22 marca 2011 roku. Tymczasem wnioskowana informacja została mu udostępniona w dniu 8 maja 2014 roku. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącego został załatwiony po ponad 3 latach i – jak słusznie podkreślił skarżący w piśmie z dnia 19 lipca 2014 roku – dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność Burmistrza S. do sądu administracyjnego. Dostrzec również należy, iż organ w udzielonej w sprawie odpowiedzi na skargę nie przedstawił żadnego uzasadnienia, ani nie podjął jakiejkolwiek próby wytłumaczenia tak długiej zwłoki w załatwieniu wniosku T. M. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że ponad 3 – letnia zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w obliczu tego, iż art. 13 u.d.i.p. zobowiązuje do udzielenia takowej informacji bez zbędnej zwłoki i jednocześnie ustanawia maksymalnie 14 – dniowy termin na załatwienie sprawy, przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Wobec tego sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, iż bezczynność Burmistrza S. w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona w treści skargi wnioskowała także o wymierzenie Burmistrzowi S. grzywny. Odnosząc się do tegoż wniosku, który sąd uznał za uzasadniony, podkreślić należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż T. M. na udostępnienie informacji publicznej czekał ponad 3 lata i mimo, iż organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem udostępnił wnioskowaną informację, pozostawał w bezczynności, która przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu sąd ocenił, że uzasadnionym jest nałożenie na organ grzywny, uznając, iż kwota 500 zł będzie właściwa. Grzywna na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie ma na celu bowiem wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy wywiódł, iż kwota 500 zł w realiach sprawy będzie odpowiednia. Reasumując, sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku sąd stwierdzając, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę orzekając o tym w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. LS