II OSK 3044/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gryfic od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 509/14 w sprawie ze skargi Burmistrza Gryfic na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Gryficach z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednostkę budżetową postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 509/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Burmistrza Gryfic na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Gryficach z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednostkę budżetową. Sąd wskazał, iż w tej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach została wniesiona przez Burmistrza Gryfic na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wójt gminy, jako organ wykonawczy gminy, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy). Zdaniem Sądu I instancji, wójt gminy, jako organ wykonawczy gminy, nie posiada własnego interesu prawnego, który wymagałby ochrony prawnej przewidzianej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zatem nie przysługuje mu prawo zaskarżenia uchwały rady gminy zarówno na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 50 § 1 p.p.s.a., które to przepisy wymagają do skutecznego zaskarżenia aktu administracyjnego wylegitymowania się interesem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1584/09, dostępne na www.orzeczenia-nsa.pl). W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt gminy wykonuje uchwały rady gminy, a zgodnie z art. 30 ust. 3 tej ustawy w realizacji zadań własnych wójt gminy podlega wyłącznie radzie gminy. W przypadku wystąpienia ewentualnych rozbieżności w stanowiskach obu organów mogą one rozstrzygać ewentualne spory na przykład w drodze wystąpienia do wojewody o podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego czy o wniesienie skargi do sądu administracyjnego, natomiast nie jest dopuszczalna droga skargi wójta do sądu administracyjnego. Z treści skargi nie wynika, by Burmistrz Gryfic z możliwości powyższych skorzystał. Organowi wykonawczemu gminy nie przysługuje natomiast prawo do samodzielnego zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, brak legitymacji skargowej Burmistrza Gryfic jest ewidentny, co dawało podstawy do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Burmistrz Gryfic, opierając ją na podstawach naruszenia: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi wobec błędnego uznania, że jest ona prima facie niedopuszczalna ze względów podmiotowych, gdy tymczasem kwestia ustalenia interesu prawnego skarżącego winna być badana w procesie (na rozprawie), a jego ewentualny brak skutkuje oddaleniem skargi wyrokiem, nie zaś jej odrzuceniem w formie postanowienia; - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja czynna do wniesienia skargi w tej sprawie. 2. prawa materialnego, tj.: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji czynnej do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Burmistrz Gryfic wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zaskarżona uchwała narusza prawa i obowiązki Burmistrza Gryfic wynikające z art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej kompetencji burmistrza należy określanie sposobu wykonywania uchwał oraz gospodarowania mieniem komunalnym. Burmistrz – jako podmiot odpowiedzialny za gospodarowanie mieniem komunalnym - ma więc interes prawny w kwestionowaniu wadliwej uchwały Rady Miejskiej. Burmistrz nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jedyną drogą prawną w tego rodzaju sytuacjach jest zwrócenie się o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego do wojewody. Przedmiotowa uchwała była badana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, który w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. udzielił odpowiedzi w tej sprawie. Strona skarżąca podniosła ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że Sąd bezpodstawnie powołał art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie zastosowanie miał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi lex specialis do art. 50 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji czynnej do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W tej sprawie Burmistrz Gryfic wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Gryficach z treści art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał (pkt 2) i gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że taka skarga jest niedopuszczalna. Skarżący Burmistrz Gryfic występuje bowiem w tej sprawie jako organ wykonawczy gminy, a nie jako osoba fizyczna, piastująca funkcję organu wykonawczego i broniąca swojego indywidualnego interesu. Organ wykonawczy gminy nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżeniu uchwały rady gminy i nie jest podmiotem, który może domagać się ochrony prawnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Są to ustawowe obowiązki i zarazem kompetencje organu wykonawczego gminy, z których nie może on wywodzić "interesu prawnego" w poszukiwaniu ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. Droga sądowa nie jest bowiem przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym gminy. Podobne stanowisko wyrażane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., II GSK 38/14, postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2009 r., I OSK 1584/09, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1324/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Słusznie Sąd I instancji wskazał, że w przypadku wystąpienia ewentualnych rozbieżności w stanowiskach obu organów mogą one wystąpić do organu nadzoru o dokonanie kontroli kwestionowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem (art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym) i ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak wynika z twierdzeń Burmistrza Gryfic, organ ten z możliwości powyższej skorzystał i przedmiotowa uchwała była badana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, który w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. udzielił odpowiedzi w tej sprawie. Brak jednak w tym zakresie jakiegokolwiek dowodu w aktach sprawy. Poza tym nawet przypuszczalna odmowa przez organ nadzoru stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały nie uprawnia Burmistrza Gryfic do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Strona skarżąca podniosła również zarzut, iż Sąd I instancji bezpodstawnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie zastosowanie miał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi lex specialis do art. 50 p.p.s.a. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 50 § 2 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Do ustaw, o którym mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a. należy ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma więc charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. W tej sprawie taką regulacją odmiennie określającą legitymację materialnoprawną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi więc lex specialis w odniesieniu do art. 50 § 1 p.p.s.a., ale tylko co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. powiązana jest z bowiem interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. - z naruszeniem interesu prawnego. Natomiast legitymację formalną (prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka) do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy reguluje nadal art. 50 § 1 p.p.s.a. Rację ma strona skarżąca, że w tej sprawie przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. nie miał w tej sprawie zastosowania, lecz wskazanie tego przepisu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym, a nie jej oddalenie, po przeprowadzeniu rozprawy. Przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. "Inną przyczyną" w rozumieniu tego przepisu może być m.in. brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Rację ma strona skarżąca, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego, dlatego – co do zasady – w przypadku stwierdzenia przez Sąd, iż skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. lub jego interes prawny nie został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga powinna zostać oddalona wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednak w orzecznictwie wyrażany jest jednocześnie pogląd, że Sąd może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli brak interesu prawnego po stronie skarżącej (lub brak naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) jest oczywisty, wynika z samej treści skargi i nie wymaga dokonania żadnych dodatkowych ustaleń przez Sąd (m.in. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 1332/14, postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę Burmistrza Gryfic na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach, gdyż oczywistym jest, że organ wykonawczy gminy nie może legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżeniu uchwały rady gminy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.