I OSK 3028/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1251/14 o odrzuceniu skargi I. K. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu W. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1251/14, odrzucił skargę I. K. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu W. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] stycznia 2012 r. I. K. zwróciła się do Wydziału Zasobów Lokalowych W. o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. S., wypowiedzianej w 2011 r. z uwagi na zaległości w spłacie zobowiązań z tytułu czynszu. Powyższy wniosek został rozpoznany przez Zarząd [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], podjętą na podstawie § 24 ust. 1 w zw. z § 39 ust. 1 pkt 1 uchwały [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. [...], którą postanowiono nie wyrazić zgody na zawarcie z wnioskodawczynią umowy najmu. I. K., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną. Wskazał, że zaskarżona uchwała Zarządu [...] została podjęta na skutek złożonego przez I. K. wniosku o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu po uprzednim wypowiedzeniu jej z powodu zadłużenia. Podstawą jej wydania była uchwała Nr [...], a konkretnie jej § 39 ust. 1, zgodnie z którym, na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. WSA wskazał, że kwestię dopuszczalności wnoszenia skarg do sądów administracyjnych na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSA i WSA 2008/6/90). Wskazano, że uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzygano kwestii przyznania pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. WSA podkreślił, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma wola skarżącej, która wniosła o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu. Dokonanie takiej czynności nie wynika zaś z zakresu władztwa publicznego, a pozostaje w kompetencjach organu gminy wynikających z faktu bycia właścicielem przedmiotowych lokali. Organ rozstrzygał o woli zawarcia z wnioskodawczynią kolejnej umowy najmu, przez co należy uznać, że sprawa ma charakter cywilnoprawny. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nie jest skargą na akt mieszczący się w granicach właściwości sądów administracyjnych, zakreślonych w art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. i z tego względu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła I. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i § 39 ust. 1 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., polegające na odrzuceniu skargi wskutek wadliwego uznania, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz miała charakter wyłącznie cywilnoprawny, podczas gdy przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w zaskarżonej uchwale – "umieszczenie na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu" – bezpośrednio dotyczył interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, wynikającego z normy prawa administracyjnego, tj. z § 39 uchwały nr [...], w której to normie uregulowano sposób realizacji jednego z zadań W. w postaci pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a co za tym idzie zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś umowa cywilnoprawna mogłaby być zawarta dopiero w wykonaniu tej uchwały. W oparciu o powyższy zarzut pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego była uchwała Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, którą faktycznie rozstrzygnięto o odmowie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada W. podjęła w dniu [...] lipca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom W. lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, tj. pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, jak również reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (tutaj - dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku bada, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r., kierowany do władz Dzielnicy [...] nie dotyczył bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a jedynie zawarcia ponownej umowy najmu konkretnego lokalu, którego najemcą była skarżąca, a która to umowa została jej wypowiedziana z uwagi na zaległości w opłatach czynszowych. Powyższe wynika także z uzasadnienia do uchwały nr [...], gdzie wprost wskazano, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis § 39 ust. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], zgodnie z którym, na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzysta z danego lokalu mieszkalnego, poprzez możliwość ponownego zawarcia z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma żadnych elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o ponowne zawarcie z nią umowy najmu lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To że uchwała w § 39 ust. 1 dopuszcza możliwość ponownego zawarcia umowy najmu, której przedmiotem może również być lokal o mniejszej powierzchni od dotychczas zajmowanego przez skarżącą, nie może być rozumiane jako przesłanka, z zaistnieniem której powstaje po stronie skarżącej prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 39 ust. 1 cyt. uchwały, iż przedmiotem ponownej umowy najmu może być ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2012/14 i z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2362/14) W kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie cytowanego § 39 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że uchwałę Zarządu Dzielnicy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta W., złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawców na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tych osób do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. W sprawach takich jak niniejsza organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego lokalu (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu), bądź lokalu mieszkalnego o mniejszej powierzchni z zasobów mieszkaniowych miasta [...], po uregulowaniu przez najemców zaległości czynszowych i spełnieniu wymagań określonych w § 39 ust. 1 pkt 1 uchwały, dotyczących stałego zamieszkiwania tym lokalu. W przypadku niewyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (porównaj: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 426/14, z dn. 20 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1182/13, z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12). Reasumując należy stwierdzić, że przepis § 39 ust. 1 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...], wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z tego względu wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było zasadne, gdyż właściwość sądu administracyjnego nie obejmowała aktu, na który została w tej sprawie wniesiona skarga. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.