II SAB/Wr 59/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi J. A. na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza przewlekłość postępowania Wojewody D.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 lipca 2014r. wpłynęła do organu skarga skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący twierdził, że jego wniosek o odszkodowanie za mienie pozostawione poza granicami RP jest przez urzędników rozpatrywany opieszale, pomimo interwencji RPO i Ministra Skarbu. Urzędnicy wykazują brak dobrej woli i świadomie utrudniają zakończenie postępowania. Należy ustalić osobę winną tego stanu rzeczy i ją ukarać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postępowanie organu w sprawie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostało zakończone decyzjami z dnia 14 lipca 2014r., potwierdzającymi prawo do rekompensaty przysługujące skarżącemu. Wniosek skarżącego o odszkodowanie, jako sprawa wszczęta i niezakończona, został przekazany organowi przez Prezydenta Jeleniej Góry protokołem zdawczo – odbiorczym w dniu 26 lutego 2004r.. Wniosek dotyczył dwóch nieruchomości. Według organu wydanie decyzji sprawia, że stan przewlekłości postępowania nie zachodzi. Jak wynika z akt administracyjnych, organ do 2010r. nie wiedział o fakcie posiadania wniosku skarżącego. Na skutek ponagleń skarżącego organ początkowo twierdził, że takiego wniosku nie ma. Dopiero w dniu 11 lutego 2011r. organ przyznał, że posiada ten wniosek. Pismem z dnia 15 lipca 2011r. skarżący ponownie wezwał organ do załatwienia sprawy. W dniu 21 września 2011r. organ na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2011r. W dniu 9 lutego 2012r. skarżący wystosował kolejne ponaglenie. W dniu 31 maja 2012r. organ na podstawie art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w terminie 6 miesięcy, czyli do dnia 11 grudnia 2012r. (wezwanie doręczono w dniu 11 czerwca 2012r.). Pismem z dnia 13 czerwca 2012r. organ poinformował skarżącego o przewidywanym toku czynności w sprawie, w związku z zawartymi w ustawie unormowaniami procesowymi. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2012r. Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 37§2 k.p.a. stwierdził bezczynność organu i wyznaczył mu 5 – miesięczny termin do rozstrzygnięcia sprawy. Termin ten z uwagi na doręczenie postanowienia w dniu 9 lipca, upływał z dniem 9 grudnia 2012r.. Skarżący częściowo uzupełnił braki wniosku w dniu 16 października 2012r.. W dniu 27 listopada 2012r. organ wystąpił do innych organów o wymagane informacje. Odpowiedzi tych organów spływały do dnia 3 kwietnia 2013r., przy czym organ nie wysłał w tej kwestii ponagleń. W dniu 5 kwietnia i 14 września 2013r. skarżący dostarczył do organu wymagane dokumenty. W dniu 25 listopada 2013r. skarżący złożył kolejne ponaglenie. W dniu 3 grudnia 2013r. organ na podstawie art. 7 ustawy dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek wymogów ustawowych i wezwał skarżącego do złożenia stosownych oświadczeń oraz dołączenia operatu szacunkowego. Operaty zostały opracowane w dniu 10 stycznia 2014r., zaś oświadczenia złożone w dniu 20 stycznia. W dniu 20 marca 2014r. nastąpiło wyjaśnienie przez rzeczoznawcę drobnej nieścisłości w operacie. W dniu 3 kwietnia 2014r. organ na podstawie art. 36§1 k.p.a. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014r. Organ nie podejmuje dalszych czynności i w dniu 14 lipca wydaje dwie decyzje kończące postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wydanie decyzji po wniesieniu zasadnej skargi powoduje konieczność umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygnięcia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto ew. orzeczenia w zakresie wymierzenia organowi grzywny (art. 149 p.p.s.a., postanowienie II GSK 872/14, wyrok II FSK 1114/12). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Pojęcie to odnosi się przy tym do sytuacji innych niż formalny brak działania, powodujący niewydanie w terminie rozstrzygnięcia. Przewlekłość obejmuje wszelkie uchybienia organu wywołujące nieuzasadnione przedłużenie postępowania i niezakończenie go najwcześniej, jak jest to procesowo możliwe (czyli niezwłocznie po zakończeniu postępowania wyjaśniającego). Z woli ustawodawcy stan ten może powstać wyłącznie w toku postępowania czyli po jego wszczęciu i do czasu jego zakończenia (co nie jest konieczne w przypadku bezczynności). Dokonując oceny jakości działań organu można stwierdzić rażące naruszenie prawa w przypadku podejmowania przez organ czynności sprzecznych z prawem, zmierzających do ustalenia faktów powszechnie znanych, faktów znanych organowi z urzędu lub faktów, które organ mógł ustalić we własnym zakresie, ponadto dotyczących okoliczności już wcześniej stwierdzonych innymi dowodami oraz dotyczących okoliczności niemających znaczenia dla sprawy. Istotne znaczenie ma przy tym stopień skomplikowania sprawy oraz stopień przyczynienia się strony własnym zachowaniem do odsunięcia w czasie momentu wydania aktu (na ten temat patrz R. Suwaj w Lex, orzeczenia II FSK 114/12, II SAB/Wr 14/14, II SAB/Go 20/14). W dotychczasowym orzecznictwie tut. Sąd zwracał uwagę na specyfikę procesową sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty według stosowanej ustawy (obecnie Dz. U. z 2014r. , poz. 1090). W wyroku II SAB 45/12 zwrócono uwagę na rozbieżność w orzecznictwie NSA (wyroki I OSK 297/11 i I OSK 490/09) odnośnie tego, czy wniosek zawierający braki tzw. formalne (art. 5 i art. 6 ustawy) wszczyna postępowanie, zaś ich nieusunięcie uzasadnia stosowanie art. 64 §2 k.p.a. czy raczej wydanie decyzji odmownej. W wyroku II SAB/Wr 121/13 podkreślono, że uznanie procesowego charakteru terminu z art. 6 ust. 6 ustawy wcale nie wymusza twierdzenia, że wniosek obarczony brakami nie wszczął postępowania, zaś nieuzupełnienie wniosku wywoła jego pozostawienie bez rozpoznania (patrz wyroki II SAB/Wr 2/10 i II SAB/Go 20/10 oraz orzecznictwo sądowe tam powołane). Wskazane kontrowersje straciły na znaczeniu, gdyż "skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" (z uzasadnienia uchwały 7s. NSA I OPS 2/13). Ostatnio zresztą coraz częściej zaleca się nieprzywiązywanie znaczenia dla wstępnej kwalifikacji skargi, jako skargi na bezczynność czy przewlekłość i orzekanie o konkretnym przejawie zwłoki organu według oceny faktycznej i prawnej z daty orzekania. Niekiedy więc na skutek skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zapadnie wyrok stwierdzający bezczynność organu (na temat szczególnych przypadków bezczynności patrz wyrok I SAB 60/99 z glosą J. Zimmermanna i I OSK 1467/11 oraz inne omówione w wyroku II SAB/Wr 45/12 ). W omawianym wyroku II SAB 121/13 wskazano ponadto, że istnienie szczególnego przepisu precyzującego rodzaje dokumentów, które należy dołączyć do wniosku bądź uzyskać po jego złożeniu, wcale nie wyklucza stosowania ogólnych przepisów art. 61 a lub art. 64 k.p.a. odnośnie innych braków wniosku. Z kolei ustalenie ustawowego terminu załatwienia sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty też nie jest proste (usuwanie szczególnych braków wniosku ma trwać 6 miesięcy, po ich upływie rozpoczyna bieg ogólny termin z art. 35 k.p.a., zapewne na wydanie postanowienia z art. 7 ustawy bądź decyzji odmownej, ale z kolei dopiero po wydaniu postanowienia następuje sporządzanie operatu szacunkowego i etap wydawania decyzji, już bez jasno określonego terminu). W nin. sprawie po wstępnym, kilkuletnim stanie bezczynności, organ na skutek ponagleń skarżącego rozpoczął pewne czynności, jednak działał opieszale. Przykładowo oczekiwał na przekazanie danych przez inne organy od listopada 2012 r. do kwietnia 2013r. Po skompletowaniu wymaganej dokumentacji we wrześniu 2013r. dopiero w dniu 3 grudnia 2013r. organ wydał postanowienie. Po uzyskaniu operatów w styczniu 2014r. organ ograniczył czynności do wydania postanowienia z art. 36 k.p.a., co było bezzasadne skoro sprawa uległa dostatecznemu wyjaśnieniu, ale sam wyznaczonego przez siebie terminu nie dotrzymał. Podejmowanie czynności były jednak celowe i zgodne z prawem, zaś okresy zwłoki były krótkotrwałe. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a tym bardziej wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy uzasadnione było stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak bez rażącego naruszenia prawa. Wobec uwzględnienia skargi przyznano skarżącemu zwrot kosztów postępowania sądowego. Dlatego i zgodnie z art. 149§1, art. 161§1 pkt 3 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T. 01.10.14r.