II SA/Bd 712/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi M. Cz. na uchwałę Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 19 czerwca 2013 r. nr XXXIX/252/2013 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę. M. Cz. wniósł o stwierdzenie nieważności ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem lub stwierdzenie podjęcia z naruszeniem prawa uchwały Rady Gminy [...] nr XXXIX/252/2013 z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (zwanej dalej "Studium"). Skarżący zarzucił uchwale zarówno naruszenie zasad sporządzania studium jak i istotne naruszenie trybu sporządzania studium polegające na naruszeniu: 1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") w zw. § 27 Statutu Gminy [...] poprzez wadliwe zwołanie sesji XXXIX Rady Gminy [...] tj. na 6 dni przed terminem obrad zamiast na 7 dni przed terminem obrad jak to przewiduje Statut, 2. art. 9 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., w skrócie "p.z.p.") w zw. z art. 20 ust. 1 u.s.g. i w zw. § 27 Statutu Gminy [...] poprzez wadliwe zwołanie sesji Rady, na której podjęto uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium Gminy [...], 3. art. 27 p.z.p. w zw. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "rozporządzenie w sprawie zakresu projektu studium") poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu jedynie do zmiany studium, i mimo to podjęcie uchwały w dniu 19 czerwca 2013 r. w przedmiocie przyjęcia (całego) nowego studium, mimo spełnienia przesłanek § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, 4. art. 10 ust. 4 p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez sporządzenie rysunku Studium na niewłaściwej mapie (nie pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), 5. art. 10 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez braku osobnego przedstawiania uwarunkowań w formie tekstowej i ustaleń w formie graficznej określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, 6. art. 10 ust. 4 p.z.p. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez brak w części tekstowej Studium ustaleń dotyczących kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej - określenia obszarów, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne tj. budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, 7. art. 10 ust. 2 pkt 2 p.z.p. i § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez brak wskazania w obrębie EW stref wyłączonych spod zabudowy oraz brak wytycznych określających te wymagania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, 8. art. 10 ust. 2 p.z.p. i § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez brak spójności pomiędzy częścią graficzną i tekstową Studium, 9. art. 10 ust. 2a p.z.p. poprzez brak oznaczenia rozmieszczenia w Studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, 10. art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, 9 i 10 p.z.p. poprzez wskazanie w studium dla tych samych terenów funkcji, które w sposób istotny różnią się od siebie, a nawet się nawzajem wykluczają, 11. naruszenie art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy o z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) poprzez sporządzenie wadliwej prognozy oddziaływania na środowisko (brak badań hałasu, jaki będą emitowały turbiny wiatrowe), która była podstawą opracowania zaskarżonej uchwały, 12. naruszenie art. 25 ust. 1 p.z.p. poprzez przedstawienia organom do uzgodnienia/ wyrażenia opinii projektu Studium bez prognozy oddziaływania na środowisko, która w tym czasie w ogóle nie była sporządzona, 13. art. 27 p.z.p. w zw. z art. 11 pkt 5 p.z.p. poprzez brak przedstawienia projektu Studium wszystkim organom wymienionym w art. 11 pkt. 5 p.z.p., 14. art. 9 ust. 2 p.z.p. poprzez niezgodność z polityką województwa, przewidującą iż minimalna odległość lokalizacji elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych wynosi 1000 m wobec dopuszczenia w Studium odległości 500 m. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi, skarżący kwestionuje prawidłowość określenia w Studium obszaru EW jako obszaru, w którym dopuszcza się sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele realizacji elektrowni wiatrowych i na którym będą rozmieszczane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu. Skarżący wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jest właścicielem położonych w miejscowości [...] – działek nr 197, 198/1, 198/3 i 198/6. Wszystkie te nieruchomości leżą w obszarze oznaczonym w Studium jako obszar EW tj. obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele realizacji elektrowni wiatrowych czyli na obszarze, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Tym samym istnieje możliwość, że teren ten będzie wyłączony spod produkcji rolnej lub będą na nim wskazane ograniczenia a nawet zakazy dotyczące zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej czy siedliskowej. Dlatego, choć studium nie jest aktem prawa miejscowego, ze względu na związanie organów gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 p.z.p.) zaskarżona uchwała, zdaniem skarżącego, wpływa na jego prawa i obowiązki, kształtując przede wszystkim sposób wykonywania prawa własności. Na poparcie swoje stanowisko w tym względzie skarżący wskazał na wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 1011 r. sygn. akt II SA/Lu 531/11 oraz wyroki NSA z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 591/05 i z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 350/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Poza szczegółowym ustosunkowaniem się do podniesionych zarzutów organ podniósł, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Skarżący zamieszkuje bowiem w [...] poza granicą obszaru wyznaczonego dla lokalizacji elektrowni wiatrowych, a zapisy Studium gwarantują przy lokalizacji elektrowni wiatrowej zachowanie odległości 500 m od zabudowy mieszkaniowej. Organ podkreślił, że postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd jest zobowiązany do zbadania w pierwszej kolejności, czy skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W świetle wskazanego przepisu legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu gminy służy tylko temu, czyj indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżaną uchwałą lub zarządzeniem. Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje zatem ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego, stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego (może nim być także norma prawa cywilnego, określająca prawo własności). Naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Niewykazanie takiego naruszenia - bezpośredniego, rzeczywistego i aktualnego w dacie wnoszenia skargi, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego, prowadzić musi do oddalenia skargi na uchwałę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2572/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl i w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1460971 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 463/14, publ. CBOSA). Przy ocenie, czy skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego należy wziąć także pod uwagę charakter prawny skarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wskazuje art. 9 ust. 5 p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 p.z.p.). Jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 p.z.p.). Skoro zatem studium jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych z zasady nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Zaskarżona uchwała zawiera niewątpliwie normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien kierunek, "zasadę" dla działania rady gminy na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Nie można wobec tego przyjąć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki tożsame co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2687/11, publ. LEX nr 1138193 i z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, publ. LEX nr 334317). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości położonych w granicach objętych zaskarżoną uchwałą ma interes prawny. Jednakże – jak wyżej wskazano – przesłanką posiadania legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy nie jest wykazanie samego istnienia interesu prawnego skarżącego, ale wykazanie, iż ten interes prawny został naruszony. Takiego naruszenia skarżący nie wykazał. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony to w tej konkretnej sprawie trudno uznać, że zapisy Studium ów interes prawny naruszają. Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego na jego interes prawny oddziałują zapisy Studium opisujące obszar oznaczony jako "EW", w obrębie którego znajdują się nieruchomości skarżącego. Zgodnie z treścią załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały (mapa Studium) obszar EW to "obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych (obszar, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu – realizacja elektrowni wiatrowych wymaga sporządzenia mpzp)". Nie można przyjąć, że taki zapis uchwały w sposób bezpośredni, realny i aktualny oddziałuje na prawa skarżącego. Zapis ten ani przesądza, że na terenie EW będą umieszczone elektrownie wiatrowe (jedynie dopuszcza taką możliwość), ani nie wskazuje, że cały teren w obrębie obszaru EW ma być obowiązkowo objęty planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym możliwość wzniesienia elektrowni wiatrowych (możliwe jest uchwalenie planu obejmującego tylko część obszaru EW, i to taką część, na której nie ma nieruchomości skarżącego). Istnieje zatem co najwyżej zagrożenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które dopiero w przyszłości może przerodzić się w rzeczywiste naruszenie – poprzez uchwalenie takiego planu zagospodarowania przestrzennego, który po pierwsze – obejmie tą część obszaru EW, na której znajdują się nieruchomości skarżącego, a pod drugie – poprzez takie konkretne zapisy tegoż planu, z których będzie wynikać, że działki skarżącego będą narażone na oddziaływanie elektrowni wiatrowych. Brak legitymacji skargowej wyłącza możliwość badania zasadności podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych zarówno co do treści Studium, jak też co do procedury jego sporządzania. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.