IV SA/Wr 642/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu Zgorzeleckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 lipca 2014 r. nr NK-N.4131/194.5.2014.JW1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Bogatyni oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 lipca 2014 r., nr NK-N.4131.194.5.2014.JW1 Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr 310/14 Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Bogatyni, ul. Kościuszki 33. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, że powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: ustawa. W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego tej uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak dalej wskazał organ nadzoru, zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Z uzasadnienia do uchwały wynika natomiast, że "podstawami zamiaru odwołania ze stanowiska kierowniczego są: "1.Wprowadzanie aktów kierownictwa wewnętrznego (zarządzeń) sprzecznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w tym Kodeksu pracy i Karty Nauczyciela. 2.Dyskryminowanie i nierówne traktowanie pracowników zatrudnionych przez Panią B. S. w placówce, skutkujące powstawaniem konfliktów i zaburzeniem pracy poradni. 3.Wydawanie orzeczeń o treści i formie niezgodnej z przepisami prawa obowiązującego w tym zakresie. 4.Bezpodstawne naruszanie statutu placówki poprzez nieuzasadnioną odmowę zwoływania Rady Pedagogicznej. 5.Brak wypełniania zaleceń organu prowadzącego służących uzdrowieniu i poprawie funkcjonowania i sytuacji jednostki. 6.Bezpodstawny brak realizacji wymaganych etatem zajęć dydaktycznych (pensum) bez informowania organu prowadzącego o tej okoliczności. 7.Wydatkowanie środków finansowych na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli bez uzyskania obligatoryjnej w tym zakresie opinii Rady Pedagogicznej". W ocenie organu nadzoru, przytoczone przez Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego okoliczności odwołania Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Bogatyni nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ nadzoru zauważył w pierwszej kolejności, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazuje się, iż przytoczony wyżej przepis ustawy, będący podstawą wydanej uchwały, tworzy pewnego rodzaju gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Jeśli natomiast ustawodawca stwarza dla pewnych, wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i rygorystyczne gwarancje zatrudnienia, to rolą organu nadzoru przy badaniu legalności aktu jest dołożenie wszelkich starań, aby owe gwarancje rzeczywiście funkcjonowały w praktyce (np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, LEX nr 1333109; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, LEX nr 1336391 oraz wyrok SN z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, LEX nr 125731). Z tych też względów pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc "przypadki szczególnie uzasadnione", których zaistnienie daje możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnienia funkcji bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane w sposób ścisły, a w razie wątpliwości nawet zawężający. Wynika to z faktu, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności stosunku zatrudnienia, wobec czego stosowanie jego wykładni w sposób rozszerzający jest niedopuszczalne. Przepis ten odnosi się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego, przypadków, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez dyrektora szkoły jego funkcji kierowniczej. Ponadto, z powyższych względów winna zachodzić konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności, w przypadku, gdy dalsze wykonywanie funkcji dyrektora godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Regulacja ta przewidziana jest więc dla przypadków wymagających natychmiastowego działania organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że: brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie dyrektora w naturalny sposób osłabia a nawet z upływem czasu znosi możliwość jego odwołania z tej funkcji na podstawie omawianego przepisu. Jest on bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12, LEX nr 1339617). W myśl powyższego, za przypadki szczególnie uzasadnione należy zdaniem Wojewody, uznać sytuacje, w których łącznie: 1) zdarzenia (działania lub zaniechania) miały charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny (wykraczający poza działanie rutynowe, codzienne); 2) miały charakter niedopełnienia przez nauczyciela - dyrektora szkoły lub placówki obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem; 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły lub placówki; 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Dopiero zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (art. 38 ust. 2 ustawy), do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Ponadto wskazano, że skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu (uchwały). Dla oceny, czy w sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek zasadnicze znaczenie mają więc okoliczności wykazane w uzasadnieniu kontrolowanej w trybie nadzoru uchwały (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, LEX nr 29973). Uwzględniając powyższe stwierdzono, że prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej trzeba oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko te argumenty (w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że materiał dowodowy nie może zastępować uzasadnienia, lecz winien jedynie potwierdzać to, co powinno być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały. To, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 627/13, LEX nr 1356446). W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12, LEX nr 1356986). Co więcej, organ nadzoru, podobnie jak sąd administracyjny, nie może przy weryfikacji uchwały uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, LEX 1336391), a zatem nawet jeżeli istniałyby uzasadnione przyczyny odwołania, które nie zostały wykazane (co nie jest jednoznaczne z ich wymienieniem) w uzasadnianiu do uchwały, akt odwołujący należy ocenić jako istotnie naruszający prawo. Zestawiając powyższe z treścią uzasadnienia do uchwały, organ nadzoru nabrał przekonania, że Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego nie uzasadnił w sposób dostateczny swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego sposobu odwołania Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Bogatyni. Uzasadnienie uchwały zawiera bowiem jedynie ogólnikowe wskazania zarzutów, co samo w sobie powoduje, że akt nie spełnia wymaganych od niego standardów, a tym samym w sposób istotny narusza prawo. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy (a także Wojewoda Dolnośląski) stoją na stanowisku, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym przypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem prawa (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, LEX nr 29973, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., I OSA, LEX nr 1341474; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, LEX nr 1333109). Abstrahując od braku dostatecznego uzasadnienia uchwały wskazano, że nawet lakoniczne przesłanki wskazane w uzasadnieniu do uchwały, jako podstawy zamiaru odwołania ze stanowiska kierowniczego nie mają charakteru, który pozwoliłby na uznanie, że wyczerpują one znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Ugruntowany i zasługujący na aprobatę jest bowiem pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły (tu: placówki) przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12, LEX nr 1356983). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Taki, bądź zbliżony charakter mają podawane w uzasadnieniu uchwały podstawy zamiaru odwołania. Wskazane okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu dyrektora placówki stanowiły sprawy organizacyjno-prawne, związane z konfliktem z organem prowadzącym lub współpracownikami lub też nie pozostające w związku z pełnioną funkcją kierowniczą, a zatem niemogące stanowić podstaw do odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na marginesie należy zaś zaznaczyć, że zarzut dyskryminacji i nierównego traktowania, postawiony bez powołania się na prawomocne orzeczenie właściwego w tej sprawie organu (lub choćby toczące się w tej sprawie postępowanie), jest zarzutem gołosłownym. Ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował przesłanki warunkujące odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. W sposób wyraźny rozróżnił przyczyny odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy i w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tak więc organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce nie może dowolnie decydować o sposobie odwołania takiego nauczyciela z pełnionej funkcji bez wypowiedzenia. Artykuł 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi bowiem w relacji z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy przepis o charakterze szczególnym, a jego zastosowanie winno być poparte okolicznościami wyczerpującymi zmamiona "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ponadto, regulacja art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak już wspomniano powyżej, przewidziana jest dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. W związku z czym, uzasadnianie do uchwały winno wskazywać także na to, kiedy nastąpiły zdarzenia uznane przez Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego za szczególnie uzasadnione przypadki powodujące wydanie aktu oraz kiedy Zarząd się o nich dowiedział. W przeciwnym razie nieweryfikowalne staje się wystąpienie jednej z przesłanek warunkujących wydanie uchwały. To na organie działającym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy ciąży obowiązek wykazania w uzasadnieniu uchwały, że jego działanie spełniało wszelkie wymogi stawiane przez prawo. Pominięcie istotnego elementu uzasadnienia, jakim jest wskazanie czasu (okresu), w którym doszło do naruszeń, byłoby zatem wystarczające dla stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zwrócił uwagę na zajęte w ramach procedury wydawania zakwestionowanej uchwały stanowisko Kuratora Oświaty. Potwierdza ono argumenty niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru pedagogicznego w piśmie nr WRE.544.4.2014 jednoznacznie wskazał, że złożony wniosek o wyrażenie opinii przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty - który zawierał uzasadnienie tożsame z uzasadnieniem uchwały - "nie pozwala uznać opisanych [...] kwestii za przypadek wyczerpujący znamiona przypadku szczególnie uzasadnionego". Wskazał przy tym, że "z przesłanego wniosku [...] nie wynika również kiedy w rzeczywistości zaistniały przesłanki jego złożenia". Opinia wyrażona przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, nie była dla Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego wiążąca, jednak organ nadzoru podzielił argumenty podniesione przez ten wyspecjalizowany organ, zwracając uwagę, że jego "negatywne stanowisko tym bardziej obligowało organ do wyczerpującego uzasadniania wydanego aktu, a w szczególności do przekonywującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego wbrew opinii wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12, LEX nr 1356982). Tymczasem w niniejszej sprawie opinia Kuratora nie została przez organ uwzględniona przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, o czym świadczy tożsame uzasadnienie wniosku o wydanie opinii oraz przedmiotowej uchwały. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego skargę do tutejszego Sądu złożył Powiat Zgorzelecki. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) naruszenie przepisu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały nr 310/2014 Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Bogatyni, pomimo legalności postępowania strony skarżącej w zakresie podjęcia uchwały, przesłanek jej podjęcia oraz zasadności twierdzeń wskazanych w treści uzasadnienia do unieważnionej uchwały, dowodzących szczególnych i wyjątkowo ważkich okoliczności uzasadniających odwołanie [...] ze stanowiska z uwagi na oczywiście wadliwe i bezprawne postępowanie w zakresie kierowania ww. placówką powodującą realne zagrożenie dla prawidłowego jej funkcjonowania, 2) naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez nieuprawnioną i bezpodstawną ocenę legalności podjętej uchwały poprzez pryzmat rzekomej ogólnikowości - uzasadnienia do powyższej uchwały Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego z dnia 28 marca 2014 r., oraz dowolnej oceny pojęcia szczególnie uzasadnionych okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy opartej o błędną wykładnię powyższej normy prawnej, co skutkowało wydaniem błędnego wadliwego prawnie aktu nadzoru. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, które były już przedmiotem oceny organu nadzoru w ramach prowadzonych czynności poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia była wyłącznie ocena treści uzasadnienia do uchwały, które w ocenie organu nadzoru nie zawierało wskazania okoliczności o szczególnym charakterze uzasadniających odwołanie [...] ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Bogatyni w trybie ww. przepisu ustawy. Zarzucono, że organ nadzoru - mimo ciążącego na nim obowiązku - nie dokonał oceny dokumentacji, która została mu przesłana przez stronę skarżącą, dowodzącą wystąpienia przesłanek do odwołania dyrektora poradni ze stanowiska w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie strony skarżącej stanowisko organu nadzoru jest dowolne i chybione w całości. Należy bowiem wskazać na następujące okoliczności - znane organowi nadzoru - jednak pominięte przy ocenie legalności podjętej uchwały nr 310/2014. Unieważniona uchwała odwołująca [...] ze stanowiska, została przyjęta przez Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego zgodnie z posiadanymi kompetencjami ustawowymi w oparciu o stwierdzone rażące nieprawidłowości w zarządzaniu jednostką przez [...] oraz okoliczności zaprzestania wykonywania pracy w umówionym charakterze. Nieprawidłowości w działaniach odwołanego dyrektora przedstawiają się następująco: 1. Wprowadzanie aktów kierownictwa wewnętrznego (zarządzeń) - sprzecznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w tym Kodeksu pracy i Karty Nauczyciela. Na marginesie wskazano, iż zarządzenia wydawane przez [...] dowodzą, iż zarządzała placówką w sposób niezborny i chaotyczny, wprowadzając wielki zamęt i niepewność w pracy jednostki albowiem: - zarządzenie z dnia 24 lutego 2014 r. nr 5/2014 zostało uchylone już po dwóch dniach zarządzeniem nr 6/2014, - zarządzenie z dnia 30 stycznia 2014 r. nr 2/2014 zostało uchylone już po kilkunastu dniach zarządzeniem nr 4/2014, - zarządzenie nr 9/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. zostało uchylone już po kilkunastu dniach przez zarządzenie nr 13/2013, - zarządzenie 10/2013 z dnia 4 grudnia 2013 roku zostało po dwóch tygodniach uchylone przez zarządzenie nr 12/2013. Oznacza to, że odwołana dyrektor koncentrowała swoją pracę na tworzeniu zarządzeń, które następnie w krótkim czasie uchylała świadoma ich oczywistej bezprawności, na skutek interwencji strony skarżącej lub skarg pracowników. Ta oryginalna w swej treści i niewątpliwie absorbująca czasowo działalność [...] paraliżowała jednak funkcjonowanie jednostki, albowiem pracownicy nie posiadali minimalnego stopnia pewności, co do prawidłowości swoich działań w ramach wykonywanej pracy. Powyższe działo się na skutek działań [...], która swoim postępowaniem wprowadzała oczywisty chaos organizacyjny, pogłębiający dodatkowo istniejącą wysoką nerwowość pracy w placówce. Ponadto, w sposób ewidentny powodowała negatywną ocenę pracy w odbiorze pracowników oraz organu prowadzącego. Powyższa okoliczność niewątpliwie ma charakter zawiniony a z uwagi na wyjątkowe znaczenie ma również charakter szczególnej przesłanki, uzasadniającej konieczność bezzwłocznego odwołania ze stanowiska w celu wdrożenia skutecznego i legalnego sposobu zarządzania ww. jednostką, albowiem niewątpliwie [...] przestała radzić sobie z zarządzaniem jednostką, którą kierowała. 2. Dyskryminowanie i nierówne traktowanie zatrudnionych pracowników, skutkujące powstawaniem niebezpiecznych dla funkcjonowania jednostki konfliktów i zaburzeniem pracy poradni. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż dopiero orzeczenie Sądu mogłoby potwierdzić powyższe okoliczności, albowiem z uwagi na nabrzmiały problem w tym zakresie Zarząd Powiatu nie mógł pozwolić sobie na dalszą opieszałość w sprawie, mogącą nieść za sobą szereg procesów cywilnych na szkodę poradni zarówno w zakresie jej bieżącej pracy, wizerunku jak i wymierne szkody finansowe związane z ewentualnymi odszkodowaniami na rzecz dyskryminowanych pracowników. Tym samym stanowisko organu nadzoru dowodzące konieczności wykazania powyższej okoliczności szczególnymi orzeczeniami Sądu należy uznać za chybione w relacji do ratio legis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, która to norma prawna wymaga szczególnego uprawdopodobnienia wskazanych okoliczności (co nastąpiło przed dokonanym odwołaniem) nie zaś oczekiwania na rozstrzygnięcie przez np. Sąd Pracy i dopuszczania do dalszego pogarszania się i tak bardzo złej sytuacji w jednostce w tym aspekcie jej funkcjonowania. 3. Wydawanie orzeczeń o treści i formie niezgodnej z przepisami prawa obowiązującego w tym zakresie, które naruszały uprawnienia osób korzystających z placówki, oraz narażają powiat na odpowiedzialność odszkodowawczą. Powyższa nieprawidłowość znalazła odzwierciedlenie w obecnych działaniach Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu, który prowadził szereg postępowań mających na celu stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 pkt 2 k.p.a. aktów wydanych przez [...]. Postępowanie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty potwierdziły wadliwość szeregu orzeczeń, zaś do ich unieważnienia nie doszło wyłącznie ze względów formalnych i społecznych związanych z wyjątkowo negatywnymi skutkami dla szeregu osób i podmiotów w przypadku unieważnienia orzeczeń w tym dla powiatu zgorzeleckiego jak i dla placówek oświatowych i uczniów opierających swoją edukację o wadliwe orzeczenia wydane przez [...]. 4. Bezpodstawne naruszanie statutu placówki poprzez nieuzasadnioną odmowę zwoływania Rady Pedagogicznej co mocno zaburzało pracę organów placówki i powodowało groźne konflikty wewnątrz placówki. Powyższa okoliczność jako oczywiste naruszenie przepisów związanych z funkcjonowaniem placówki, jej statutu oraz regulacji prawnych przepisów dotyczących systemu oświaty stanowi dowód rażącego naruszania zasad kierowania placówką oświatową oraz ustala samodzielną podstawę do stwierdzenia szczególnej okoliczności uzasadniającej odwołanie ze stanowiska z uwagi na oczywiste łamanie zasad zarządzania placówką przez poszczególne jej organy, ustalonych przez ustawę, która przeznacza dla Rady Pedagogicznej skonkretyzowane uprawnienia w zakresie współdecydowania o sposobie funkcjonowania placówki oświatowej. [...] te uprawnienia w sposób świadomy i zawiniony naruszała. Jednak z niezrozumiałych powodów organ nadzoru w żaden sposób do przedmiotowego aspektu nie odniósł się w treści zaskarżonego aktu nadzoru. 5. Brak wypełniania zaleceń organu prowadzącego służących uzdrowieniu i poprawie funkcjonowania i sytuacji jednostki, co skutkowało dalszym pogarszaniem się sytuacji i sposobu funkcjonowania placówki i pogłębiało i tak już duże konflikty wewnątrz placówki. Tym samym [...] bezprawnie sprzeciwiała się zaleceniom kompetentnego organu w tym zakresie, czyniąc iluzorycznymi ustawowe uprawnienia organu prowadzącego. Powyższe działanie jako nadużycie posiadanych kompetencji przez [...] również stanowiło szczególną okoliczność, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. 6. Bezpodstawny brak realizacji wymaganych etatem zajęć dydaktycznych (pensum) bez informowania organu prowadzącego o tej okoliczności. Zajęcia te nie były realizowane w żadnej mierze od dnia 16 stycznia 2013 r. do dnia odwołania, mimo iż [...] miała obowiązek realizować godziny pedagogiczne w wymiarze 10 godzin tygodniowo, od czego świadomie się uchylała, zatajając tę okoliczność przed organem prowadzącym. Powyższa okoliczność ma charakter obiektywny i bezsporny, nadto niewątpliwie jest zawiniona wyłącznie przez [...] i ma charakter oczywistego naruszenia podstawowych obowiązków związanych z wykonywaniem pracy na stanowisku dyrektora poradni. Nadto w ocenie strony skarżącej nie da się bardziej szczegółowo opisać powyższej okoliczności niż to wskazane w treści uzasadnienia do unieważnionej uchwały, albowiem jest to okoliczność jednoznaczna w swej treści i bezsporna. Tym samym zarzut organu nadzoru ogólnikowości w tym zakresie jest co najmniej niezrozumiały i oczywiście chybiony. Ponadto, nie ma bardziej szczególnej okoliczności do rozwiązania stosunku pracy jak rażące naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i zaprzestanie ich wykonywania bez podstawy prawnej lub faktycznej. 7.Wydatkowanie środków finansowych na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli bez uzyskania obligatoryjnej w tym zakresie opinii Rady Pedagogicznej, co B. S. sama przyznała m.in. podczas rozprawy przed Sądem Rejonowym w Zgorzelcu w związku z prowadzonym postępowaniem cywilnym z jej powództwa. Powyższe nieprawidłowości są dowiedzione i bezsporne, a tym samym - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym akcie nadzoru wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie ze stanowiska [...] bez wypowiedzenia w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z uwagi na szczególną wagę stwierdzonych nieprawidłowości, stanowią one szczególnie uzasadnione okoliczności uprawniające dokonanie odwołania [...] w trybie art. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem była w pełni świadoma zakresu i wagi stwierdzonych nieprawidłowości w jej pracy. Dowodziły tego liczne rozmowy prowadzone z [...] przez członków Zarządu Powiatu, podczas których wielokrotnie zwracano jej uwagę na wadliwe zarządzanie placówką, co jednak nie doprowadziło do realnej zmiany postępowania przy zarządzaniu jednostką. Tym samym [...] utrzymywała stan rażącej bezprawności w swoich działaniach mimo wielokrotnych wskazań organu prowadzącego. W związku z powyższym za bezsporne należy uznać, iż w przypadku [...] wystąpiły "przypadki szczególnie uzasadnione" dowodzące konieczności i zasadności odwołania jej ze stanowiska dyrektora poradni. Poza sporem jest, iż uchwała Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego została poprzedzona wystąpieniem do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii o zamiarze odwołania [...] ze stanowiska kierowniczego w trybie wymaganym przez art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy czym wypełniono w sposób należyty wymóg formalny związany z zamierzonym działaniem Zarządu Powiatu wobec ww. osoby. Tym samym uznano, iż działania Zarządu Powiatu były prawidłowe i oparte na prawidłowych podstawach faktycznych i prawnych. Postawa [...], jej oczywiście bezprawne działania, naruszanie podstawowych praw pracowniczych oraz sposób zarządzania jednostką stanowiły oczywiste i bardzo poważne zagrożenie dla funkcjonowania jednostki, oraz z uwagi na wydawanie bezprawnych decyzji administracyjnych - orzeczeń opisanych powyżej naruszały również w sposób rażący uprawnienia osób korzystających z usług poradni, co mogło narażać stronę skarżącą na roszczenia odszkodowawcze na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego. Strona skarżąca powołała następnie szereg orzeczeń dowodzących zasadności podjętych działań. Powyższe wskazania orzecznictwa w relacji do opisanych powyżej rażących nieprawidłowości z praktycznie każdego aspektu zarządzania placówką dowodzą, iż strona skarżąca była uprawniona do podjęcia tak radykalnego działania jak odwołanie [...] z funkcji dyrektora poradni. Z kolei konkretność, która może być uznana za lakoniczność lub ogólnikowość wskazań uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, wynika również z faktu, iż uchwały Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego są - zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej - publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, tak więc szczegółowe wykazywanie szeregu nieprawidłowości w pracy [...] powodowałoby: podanie do publicznej wiadomości szeregu obszernych informacji o nieprawidłowościach w wykonywaniu pracy przez [...], uderzałaby wprost w jej publiczny wizerunek, a Zarząd Powiatu nie chciał jej krzywdzić ponad to, co jest niezbędne w takiej sytuacji; upublicznienie obszernych informacji o nieprawidłowościach w wykonywaniu pracy poradni, co bezspornie naruszałoby - niezbędne w tej sprawie - zaufanie do działania powyższej jednostki w oczach rodziców dzieci dotkniętych dysfunkcjami oraz rzucałoby negatywny wizerunek placówki wobec innych placówek oświatowych korzystających z orzeczeń wydawanych przez poradnię. Ewentualne negatywne efekty - w tym prawne - powyższego trudno byłoby ocenić. W związku z powyższym, wbrew wskazaniom organu nadzoru, Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego w sposób legalny i uzasadniony odwołał [...] ze stanowiska dyrektora poradni, opierając swoje stanowcze działanie o ustalenia, iż: - działania [...] z uwagi na ich bezprawność, rażącą chaotyczność radykalnie zaburzały pracę poradni, stanowiły realne zagrożenie dla jej pracy w przyszłości, - [...] nie podjęła realnych działań mających ma celu uzdrowienie sytuacji w placówce, - nie udałoby się uzdrowić bardzo złej sytuacji w placówce przy pozostawieniu [...] na stanowisku, albowiem mimo upływu szeregu miesięcy pogarszała ona jedynie sposób kierowania jednostką. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru nie jest władny unieważnić uchwały organu samorządu w oparciu o samodzielną - wręcz samowolną - ocenę uzasadnienia. W tej sprawie z uwagi na posiadane kompetencje i środki właściwy jest sąd powszechny, tj. Sąd Pracy. Organ nadzoru, mimo uzyskanych szeregu dokumentów ze strony Zarządu Powiatu dowodzących bezprawności w działaniach [...] nie posiada np. legitymacji do przesłuchiwania świadków dowodzących fatalnego zarządzania jednostką, powstałych głębokich konfliktów pomiędzy organami placówki oraz bezspornej nierówności w traktowaniu poszczególnych osób zatrudnionych w placówce. Tym samym oceną realności i zasadności oraz ich wagi dla funkcjonowania jednostki w sposób należyty zająć się może wyłącznie Sąd Pracy nie zaś organ administracji publicznej posiadający małą wiedzę i niewielkie doświadczenie w tym zakresie oraz małe możliwości należytej oceny wskazań zawartych w uzasadnieniu do uchwały unieważnionej przez organ nadzoru, z uwagi na krótki czas na dokonanie oceny legalności podjętej uchwały oraz brak możliwości zapoznania się ze wskazaniami osobowych źródeł dowodowych, które w niniejszej sprawie mają znaczenie wyjątkowo ważkie dla oceny zarządzania jednostką przez B. S.. W związku z powyższym zaskarżony akt nadzoru został podjęty: -z wykroczeniem poza granice kompetencji organu nadzoru w zakresie badania legalności działań skarżącego, -w oparciu o niekompletną wiedzę ze strony tegoż organu, co czyni go aktem wadliwym i podlegającym uchyleniu zgodnie z żądaniem skargi. Strona skarżąca wskazała iż załączone do skargi dokumenty w zdecydowanej większości przekazała już uprzednio organowi nadzoru na jego żądanie. Jednak w żadnej mierze okoliczność powyższa nie znalazła odzwierciedlenia w treści zaskarżonego aktu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, zgodnie z którym uchwała w sposób istotny narusza prawo i jako taka podlega stwierdzeniu nieważności, a zatem zarzuty naruszenia prawa uznano za nie trafne. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze podtrzymano stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, zgodnie z którym uchwała w sposób istotny narusza prawo i jako taka podlega stwierdzeniu nieważności, a zatem zarzuty naruszenia prawa nie są trafne. Zdaniem organu nadzoru, wbrew twierdzeniom skargi, przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana wyłącznie w oparciu o treść uzasadnienia, gdyż organ nadzoru weryfikował również dokumenty przesłane przez Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego. Dokumenty te nie wniosły jednak niczego, co mogłoby powodować odmienną ocenę legalności uchwały. Dokonana ocena nadesłanych dokumentów nie wpływa przy tym na stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, które znajduje potwierdzenie w bogatym i częściowo powołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym orzecznictwie sądowym, że podstawowym i miarodajnym dla oceny legalności aktu źródłem informacji o motywach działania i argumentach popierających je motywy jest uzasadnienie do uchwały. Taki wymóg jest nie tylko konsekwencją ustanowionej w Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, z której wynika konieczność uzasadniania przez organy władzy publicznej swoich rozstrzygnięć, ale także specyficznego charakteru aktu odwołującego dyrektora placówki oświatowej. Akt taki ma bowiem zarówno charakter administracyjnoprawny, jak i prawnopracowniczy. Uchwała musi zatem zawierać uzasadnienie, które pozwoli organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu ocenić jej legalność, ale także będzie dla pracownika uzasadnieniem czynności z zakresu prawa pracy, dokonywanej przez pracodawcę. O ile zatem dowody na potwierdzenie faktów mogą wynikać z materiału zgromadzonego przez stronę skarżącą o tyle dowody te mogą jedynie potwierdzać konkretne fakty i okoliczności szczegółowo opisane w uzasadnieniu do uchwały. Dowody takie nie mogą zaś zastępować uzasadnienia, ani potwierdzać ogólnikowych - hasłowo wręcz przedstawionych - motywów odwołania. Tymczasem wbrew twierdzeniom skargi uzasadnienie do uchwały nie zawiera twierdzeń "dowodzących szczególnych i wyjątkowo ważkich okoliczności uzasadniających odwołanie". Twierdzenia tam przedstawione nie dowodziły niczego. Były jedynie zbiorem zarzutów, na poparcie których nie przedstawiono ani jednego argumentu. Tym samym, mimo dokonania oceny przedłożonej przez stronę skarżącą dokumentacji, organ nadzoru nie znalazł w niej oparcia dla podjęcia zakwestionowanej uchwały. W uchwale brak jest bowiem prezentacji konkretnych faktów, które mogłyby zostać potwierdzone materiałem dowodowym. Wadliwością uchwały nie jest zatem nieprawdziwość przedstawionych argumentów, lecz ich całkowity brak. Argumentami nie są bowiem wyliczenia zarzutów dokonane w uzasadnieniu. Podobnie należy ocenić chęć przedstawienia przez stronę skarżącą dokumentacji załączonej do skargi. Nie może ona zastępować tego, czego nie wykazano w uzasadnieniu. Czym innym są bowiem dowody potwierdzające słuszność twierdzeń uzasadnienia aktu, a czym innym próba dokonania ex post uzasadnienia dla aktu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wskazywało na istotę uzasadnienia do uchwały, co pozwalało ostatecznie na powołanie w nim trafnego stanowiska sądów, stwierdzających, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym przypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem prawa. W rozstrzygnięciu nadzorczym - uznając, że wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jest brak prawidłowego uzasadnienia, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - wskazano dodatkowo na merytoryczną niezasadność uchwały. Podniesione przez Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego argumenty nie kwalifikowały się do uznania, że przypadek jest szczególnie uzasadniony, a tylko w takiej sytuacji możliwe byłoby zastosowania trybu odwołania dyrektora opisanego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Twierdzenia prezentowane w skardze nie zmieniają oceny organu nadzoru. Sprawy finansowe, organizacyjne, czy też konflikt pomiędzy dyrektorem placówki a zarządem powiatu, przejawiający się w odmiennym niż wynika z zaleceń organu prowadzącego sposobie prowadzenia placówki przez dyrektora, nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Takie stanowisko wynika również z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Z wypunktowanych w uzasadnieniu uchwały zarzutów - w ocenie organu nadzoru - jedynie dyskryminowanie i nierówne traktowanie pracowników zatrudnionych w placówce mogłoby uzasadniać zastosowanie nadzwyczajnego trybu odwołania ze stanowiska. Z tego względu w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano na gołosłowność tego zarzutu. Wbrew twierdzeniom skargi nie stwierdzono jednak, że jedynym możliwym sposobem uzasadnienia i tego zarzutu jest prawomocny wyrok sądowy. Zasugerowano, że wyrok taki byłby przesądzający, ale wskazano także możliwość powołania się w uzasadnianiu do uchwały na toczące się w tej sprawie postępowanie. Przede wszystkim chodziło o zaznaczenie, że takiego zarzutu nie można stawiać bez jakiegokolwiek formalnego oparcia. Takie postępowanie Zarządu przeczy kolejnym argumentom strony skarżącej, jakoby nie chciała krzywdzić odwoływanej dyrektor ponad to, co jest niezbędne. Nieumotywowane i niepotwierdzone zarzuty dyskryminacji pracowników, które przy braku uzasadnienia mają charakter pomówienia, muszą być uznane za krzywdzące. Pozostałe zarzuty w ogóle (więc nawet przy ich prawidłowym uzasadnianiu i wykazaniu) nie pozwalają na zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ albo nie wiążą się z funkcją dyrektora albo mają charakter, który nie pozwala na przypisanie im cechy szczególnie uzasadnionego przypadku. Taka ocena jest zgodna - co zostało podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Podkreślono, że strona skarżąca szafuje przymiotnikami "dowiedzione" i "bezsporne" przypisując takie cechy okolicznościom i ocenom, co do których odmienne stanowisko przyjmuje organ nadzoru, a w podobnych sprawach także sądy administracyjne. Zdaniem organu nadzoru, Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego nie dowiódł niczego a sporność sprawy - skoro wniesiona została skarga - jest oczywista. Do prawidłowego odwołania Dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Bogatyni konieczne jest spełnienie warunków materialnych i formalnych. Strona skarżąca wydała akt, który nie spełniał żadnych z nich. Nie mając do tego podstaw i bez realnego uzasadnienia zastosował tryb odwołania przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu nadzoru skarżący myli ponadto pojęcia lakoniczności i ogólnikowości z konkretnością. Przedstawione w uzasadnieniu do uchwały zarzuty nie są konkretne. Nie wskazano nawet jednego przepisu prawnego, który został przez odwoływaną dyrektor naruszony. Natomiast powoływanie się na dobro odwoływanej dyrektor oraz dobro poradni nie może uzasadniać arbitralnej (a taką staje się ona przez brak pełnego merytorycznego uzasadnienia) decyzji Zarządu. Chęcią ukrycia przed osobami korzystającymi z Poradni określonych faktów nie można bowiem motywować pominięcia obowiązków spoczywających na Zarządzie Powiatu Zgorzeleckiego. Chęć zatajenia działań publicznej placówki oświatowej przed osobami i podmiotami korzystającymi z niej korzystającymi nie może być w ogóle aprobowana. Zdaniem organu nadzoru, należy także zwrócić uwagę, że zamieszczone w skardze argumenty odnoszące się do pogarszającej się sytuacji poradni (przedstawione np. w stwierdzeniach "mimo upływu szeregu miesięcy pogarszała ona jedynie sposób kierowania jednostką" oraz "wielokrotnie zwracano uwagę jej na wadliwe zarządzanie placówką") wskazują że nie wystąpiły okoliczność nagłe, powodujące konieczność natychmiastowego działania, lecz Zarząd obserwował pewien - negatywnie przez niego oceniany - proces. Nie wystąpiła zatem także ta istotna cecha zdarzeń warunkująca zastosowanie trybu odwołania regulowanego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, która uzależnia odwołanie od sytuacji, w której konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora (co potwierdzają także powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych). Organ nadzoru zaznaczył, że nie neguje uprawnienia Zarządu do odwołania dyrektora placówki oświatowej w przypadku negatywnej oceny jego pracy. W przypadku, w którym nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" może to jednak uczynić wyłącznie w trybie "zwykłym", nie zaś w trybie przewidzianym dla sytuacji nadzwyczajnych. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem skargi o braku kompetencji nadzorczych dotyczących uchwały (w opinii organu można jedynie zgodzić się z tym, że "organ nadzoru nie jest władny unieważnić uchwały", ponieważ może wyłącznie stwierdzić jej nieważność). Podkreślono, że Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, jest właściwy do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części. Możliwość złożenia przez odwołaną dyrektor skargi do sądu pracy nie wyłącza stosowania środków nadzoru. Właściwość Wojewody w zakresie weryfikacji uchwały zarządu powiatu w trybie nadzoru - w tym także takich jak przedmiotowa uchwała - nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Natomiast zarzut posiadania przez Wojewodę Dolnośląskiego małej wiedzy i niewielkiego doświadczenia uznano za niemerytoryczny. Podsumowując wskazano, że obowiązkiem Zarządu było takie uzasadnienie uchwały, aby dostarczyć organowi nadzoru (oraz Sądowi) argumentów uprawniających do utrzymania uchwały w obrocie prawnym. Temu obowiązkowi nie uczyniono zadość, co obligowało Wojewodę Dolnośląskiego do stwierdzenia nieważności uchwały. Strona skarżąca nie uczyniła zadość obowiązkowi pełnego uzasadnienia aktu oraz działała w oparciu o motywy nie uprawniające do zastosowania przyjętego trybu postępowania. Na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. Podniósł, że wszystkie zarzuty wobec odwołanej dyrektor dotyczyły działań związanych z jej pracą. Zdaniem pełnomocnika, Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę nie umotywował swoich zarzutów, zwłaszcza nie wykazał, że niewykonywanie obowiązku świadczenia pracy przez odwołaną dyrektor nie stanowi wystarczającej przyczyny odwołania jej ze stanowiska. Zdaniem pełnomocnika, w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie ze stanowiska, a niedostatki w zakresie motywacji uchwały odwołującej ze stanowiska winny być rozpatrywane co najwyżej w kategorii nieistotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji również unieważnionej przez to rozstrzygnięcie nadzorcze uchwały nr 310/14 z dnia 28 marca 2014 r. odwołującej B. S. ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w Bogatyni. Podkreślić należy, że rolą Sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie była ocena pracy B. S. jako dyrektora w/w placówki, a jedynie zasadność i legalność jej odwołania z tego stanowiska w natychmiastowym trybie określonym przedmiotową uchwałą z dnia 28 marca 2014 r. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Według art.6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust.2 organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art. 171 ust.1 Konstytucji jest art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiący, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art.79 tej ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Uchwała o odwołaniu osoby ze stanowiska kierownika placówki oświatowej przez organ jednostki samorządu terytorialnego działający jako organ założycielski takiej placówki jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W świetle powyższego Wojewoda Dolnośląski niewątpliwie posiadał kompetencję do kontroli legalności uchwały skarżącego z dnia 28 marca 2014 r., nr 310/14 oraz uprawnienie do oceny, czy organ samorządu zastosował właściwą podstawę prawną, a także czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przez organ samorządu przepisie prawa. Obowiązkiem skarżącego jest znosić wspomnianą kontrolę, zaś jego uprawnieniem, zgodnie z art. 85 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym jest zaskarżanie do sądu administracyjnego czynności kontrolnych Wojewody i aktów będących ich skutkiem. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku uchwały skarżącego z dnia 28 marca 2014 r. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, CBOiS). Przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 38 ustawy. Przepis ten stanowi w ust.1, że: 1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zarząd Powiatu jako podstawę prawną odwołania dyrektora placówki w tym przypadku wskazał art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. W kontekście tego trafnie organ nadzoru zaakcentował, że odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589; podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10 LEX nr 745066). Z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazać można na próby interpretacji klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych" zarówno w ujęciu negatywnym, jak i próby pozytywnego zdefiniowania takich przypadków. I tak jako przykład pierwszego ujęcia wskazać można konstatację NSA, iż zaniedbania w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (placówki oświatowej), (wyrok z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, LEX nr 192086). Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy formułując tezę, że negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły (placówki oświatowej) zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy (wyrok z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 502/10, LEX nr 737735). Wskazując na próby pozytywnego określenia "przypadków szczególnie uzasadnionych" powołać można następujące tezy orzeczeń. W wyroku NSA z 9 maja 2001 r. Sąd stwierdził, że pojęcie to obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (I SA 3293/00 – Prawo pracy 2001, nr 9, poz. 41). Podobne kryteria określił NSA w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. przyjmując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (I OSK 86/08, LEX nr 470925). W kolejnym orzeczeniu WSA w Warszawie zajął stanowisko, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 kodeksu pracy) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 29 lipca 2010 r. stwierdzając, że szczególnie uzasadnione przypadki muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji (I OSK 525/10, LEX nr 595413). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko WSA w Białymstoku, który w wyroku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 386/11 (opublikowane na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że w przedmiocie interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne tego pojęcia. Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły, 3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący placówkę oświatową, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Odnosząc powyższe wywody na temat wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" do realiów rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że dokonana przez Wojewodę Dolnośląskiego ocena uchwały Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem uchwała z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kwestionowana uchwała zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uzasadnienia tego nie można uznać za wystarczające w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Uzasadnienie kwestionowanej uchwały brzmi następująco: "zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zmianami) wnosi się o odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podstawami zamiaru odwołania ze stanowiska kierowniczego są: 1.Wprowadzanie aktów kierownictwa wewnętrznego (zarządzeń) sprzecznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w tym Kodeksu pracy i Karty Nauczyciela. 2.Dyskryminowanie i nierówne traktowanie pracowników zatrudnionych przez Panią [...] w placówce, skutkujące powstawaniem konfliktów i zaburzeniem pracy poradni. 3.Wydawanie orzeczeń o treści i formie niezgodnej z przepisami prawa obowiązującego w tym zakresie. 4.Bezpodstawne naruszanie statutu placówki poprzez nieuzasadnioną odmowę zwoływania Rady Pedagogicznej. 5.Brak wypełniania zaleceń organu prowadzącego służących uzdrowieniu i poprawie funkcjonowania i sytuacji jednostki. 6.Bezpodstawny brak realizacji wymaganych etatem zajęć dydaktycznych (pensum) bez informowania organu prowadzącego o tej okoliczności. 7.Wydatkowanie środków finansowych na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli bez uzyskania obligatoryjnej w tym zakresie opinii Rady Pedagogicznej". W ocenie Sądu, przytoczone przez Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego okoliczności odwołania Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Bogatyni nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej trzeba oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko te argumenty (w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że materiał dowodowy nie może zastępować uzasadnienia, lecz winien jedynie potwierdzać to, co powinno być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały. To, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 627/13, LEX nr 1356446). W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12, LEX nr 1356986). Co więcej, organ nadzoru, podobnie jak sąd administracyjny, nie może przy weryfikacji uchwały uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, LEX 1336391), a zatem nawet jeżeli istniałyby uzasadnione przyczyny odwołania, które nie zostały wykazane (co nie jest jednoznaczne z ich wymienieniem) w uzasadnianiu do uchwały, akt odwołujący należy ocenić jako istotnie naruszający prawo. Zestawiając powyższe z treścią uzasadnienia do uchwały, Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu nadzoru, że Zarząd Powiatu Zgorzeleckiego nie uzasadnił w sposób dostateczny swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego sposobu odwołania Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Bogatyni. Uzasadnienie uchwały zawiera bowiem jedynie ogólnikowe wskazania zarzutów, co samo w sobie powoduje, że akt nie spełnia wymaganych od niego standardów, a tym samym w sposób istotny narusza prawo. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy stoją na stanowisku, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym przypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem prawa (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, LEX nr 29973, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., I OSA, LEX nr 1341474; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, LEX nr 1333109). Konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały wyprowadzić można nie tylko z brzmienia przytoczonego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 k.p.a.) prowadzi do wniosku, że uchwała o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej winno podlegać uzasadnieniu. Brak zaś sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżona uchwała o odwołaniu z funkcji dyrektora placówki, pozbawia nie tylko możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 706/06). Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16). Abstrahując od braku dostatecznego uzasadnienia uchwały nawet lakoniczne przesłanki wskazane w uzasadnieniu do uchwały, jako podstawy zamiaru odwołania ze stanowiska kierowniczego nie mają charakteru, który pozwoliłby na uznanie, że wyczerpują one znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Ugruntowany i zasługujący na aprobatę jest bowiem pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły (tu: placówki) przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12, LEX nr 1356983). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Taki, bądź zbliżony charakter mają podawane w uzasadnieniu uchwały podstawy zamiaru odwołania. Ma zatem rację Wojewoda Dolnośląski, że wskazane okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu dyrektora placówki stanowiły sprawy organizacyjno-prawne, związane z konfliktem z organem prowadzącym lub współpracownikami lub też nie pozostające w związku z pełnioną funkcją kierowniczą, a zatem niemogące stanowić podstaw do odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Słusznie też Wojewoda Dolnośląski zwrócił uwagę na pominięcie w kwestionowanym uzasadnieniu do omawianej uchwały okresu, w którym doszło do naruszeń oraz wskazania, kiedy dowiedział się o nich Zarząd Powiatu. Nadto opinia, jak trafnie też zauważył organ nadzoru, wyrażona przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, choć dla Zarządu niewiążąca, także była negatywna, co tym bardziej obligowało Zarząd do wyczerpującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego wbrew opinii wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe wywody uzasadnienia Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.