VI SA/Wa 8/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej G. S.A. z siedzibą w G. kwotę 708 (siedemset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 2, ust. 2, art. 40 c, art. 41 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.) oraz lp. 6 pkt 6 lit. d) i e), lp. 9 pkt 6 lit. b) załącznika nr 2 do u.d.p., art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: p.r.d.), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nałożeniu na G. S.A. z siedzibą w G. (dalej skarżąca, spółka), kary pieniężnej w wysokości 23.600 złotych. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] czerwca 2012 r. w G. na drodze powiatowej nr [...], zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował K. K., który wykonywał przewóz drogowy dwóch kontenerów 20-sto stopowych z G. do P. w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. M. S. Załadowcą przewożonego towaru była skarżąca. Wyniki kontroli zostały zawarte w protokole z dnia [...] czerwca 2012 r., który został podpisany przez kierowcę bez uwag. Kierowca zespołu pojazdów został przesłuchany w charakterze świadka. Następnie Wojewódzki Inspektor zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, w związku z protokołem kontroli z [...] czerwca 2012 r., którego kopię załączono do zawiadomienia. Strona odpowiadając na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wskazała, że nie otrzymała wraz z zawiadomieniem listu przewozowego oraz podkreśliła, iż jako operator portowy nie ponosi odpowiedzialności za przyjęcie do przewozu przez przewoźników ładunków ponadnormatywnych i ich przewóz bez uzyskania wymaganych prawem zezwoleń. W lipcu Wojewódzki Inspektor zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 23.600 zł, tj. - 23.000 zł - za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi: powyżej 24,8 t do 26,3 t (9000zł), - za każde rozpoczęte przekroczenie o 1,5 t powyżej 26,3 t dodatkowo – (2x7000 zł), - 600 zł - za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika siodłowego i dwu- lub trzyosiowej naczepy: - powyżej 40,0 t do 50,0 t (600 zł). W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji i umorzenie postępowania. Nadto wskazała, iż organ błędnie ocenił status i rolę strony poprzez przyjęcie, iż jest załadowcą kontenerów, bowiem skarżąca jest jedynie typowym przeładowcą towarów – operatorem portowym. Zdaniem skarżącej, brak jest dowodów wskazujących na to, iż będąc przeładowcą miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W uzasadnieniu wspomnianej na wstępie decyzji Główny Inspektor wskazał, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Organ stwierdził, iż miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu z dnia [...] lutego 2012 r., który zatwierdził stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 15 C/II o nr fabrycznych 856003 i 856075. Wagi w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli. Organ wskazał, iż w wyniku ważenia zespołu pojazdu stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 29,1 t na potrójną oś nienapędową naczepy - przekroczenie o 7,3 t, - łączna masa zespołu pojazdów 48,7 t - przekroczenie o 8,7 t, Nadto organ wskazał, iż wysokość kar pieniężnych za przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdów oraz dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, określona jest w załączniku nr 2 do ustawy o drogach publicznych. Kary te wynoszą odpowiednio: - lp. 6: Za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t: - pkt 6 dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi: - lit. d) powyżej 24,8 t do 26,3 t - 9000 zł, - lit. e) za każde rozpoczęte przekroczenie o 1,5 t powyżej 26,3 t dodatkowo - 7000 zł. lp. 9: Za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej: - pkt 5 pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika siodłowego i dwu- lub trzyosiowej naczepy: - lit b) powyżej 40,0 t do 50,0 t - 600 zł. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie kara pieniężna wyniosła: 9000 zł + (2x7000 zł) + 600 zł = 23600 złotych. Główny Inspektor podkreślił, że wprowadzając przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca uznał, że krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego może być szerszy. Dał w ten sposób sygnał, iż nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczanych nacisków osi i dopuszczalnej masy całkowitej. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów; co więcej - decydującą rolę w tych czynnościach odgrywają zwykle właśnie załadowcy wydający ładunek do przewozu. Organ podniósł, iż nie sposób zatem przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Bowiem to nie przewoźnik ustala warunki transakcji - ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony - decydują o tym strony transakcji. Organ powołując się na art. 49 ust. 1, art. 48 ust. 1 art. 43 ustawy Prawo przewozowe z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U. Nr 50 z 2000 r., poz. 601 ze zm.) wskazał, iż z istoty umowy przewozu wynika zakres obowiązków jej stron i nie wynika z nich konkluzja, iż kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania załadowcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. Główny Inspektor wskazał, że z punktu widzenia szeroko pojętych przepisów transportowych przewoźnik jest odpowiedzialny za ich przestrzeganie, w tym również za dostosowanie się do obowiązujących norm dotyczących nacisków osi i dopuszczalnej masy całkowitej. Jednakże, jak chce ustawodawca, odpowiedzialność ta może być dodatkowo rozciągnięta na inny podmiot, który przyczynił się do powstania stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej naruszeń. Zdaniem organu, tym podmiotem jest właśnie skarżący - jako załadowca, który dopuścił do wyjazdu na drogi publiczne pojazd przekraczający dopuszczalne normy. Organ stwierdził, iż bezspornym jest, iż podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, co zostało potwierdzone w protokole kontroli, którego skarżąca nie kwestionuje. W ocenie organu, zachodzą przesłanki zawarte w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym karę o której mowa w ust. 1 nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Główny Inspektor wskazał, iż analiza okazanych podczas kontroli dokumentów m.in. listu przewozowego dotyczącego kontenerów wykazuje jednoznacznie, iż waga ładunku wewnątrz każdego kontenera wynosiła 16128 kg. Strona dokonała załadunku towaru na pojeździe członowym składającym się z ciągnika oraz naczepy o łącznej masie 32256 kg. Organ wskazał, iż do masy ładunku należy doliczyć masę własną pojazdu marki [...] - 7215 kg, naczepy marki [...] - 5990 kg oraz dwóch kontenerów 20-sto stopowych, których łączna waga wynosiła około 4400 kg. Główny Inspektor podkreślił, iż już na etapie załadunku towaru, załadowca dopuścił się naruszenia przyzwalając na wyjazd pojazdu o łącznej masie rzeczywistej 49861 kg, a następnie na poruszanie się po drogach pojazdu przekraczającego dopuszczalną masę całkowitą. W ocenie organu odwoławczego, jest to konkretny dowód wskazujący, że załadowca miał decydujący wpływ na przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu. Dla potwierdzenia swego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1013/11, jak również wyroki NSA z dnia 8 lutego 2012 r. II GSK 1503/10 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. II GSK 329/11. Nadto organ podkreślając treść art. 4 pkt 25 u.d.p. wskazał, iż z powołanego artykułu wynika, iż samo przekroczenie dmc pojazdu stanowi o jego nienormatywności. Załadowca powodując przekroczenie dmc pojazdu przyczynia się do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Główny Inspektor podniósł, iż załadowca dokonując załadunku pojazdu powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. Nie ma znaczenia na czyje zlecenie załadowca dokonuje załadunku pojazdu, skoro strona dokonuje fizycznej czynności załadunku. Z tego też względu organ uznał skarżącego za załadowcę towaru w rozumieniu art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu wynika z ustawy p.r.d wraz z obowiązującymi rozporządzeniami. Zapisy w dowodzie rejestracyjnym, w ocenie organu, nie mogą być jedynym czynnikiem branym pod uwagę podczas załadunku, bowiem załadowca powinien zbadać możliwą dopuszczalną masę całkowitą zestawu pojazdów, na który dokonano załadunku wziąwszy pod uwagę datę produkcji poszczególnych członów zespołu pojazdów oraz mając w szczególności na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2003 r. Nr 32 poz. 262). Zasada wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt. 3 lit. a ww. rozporządzenia wskazuje, iż dopuszczalna masa całkowita pojazdu, nie może przekraczać w przypadku dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy 40 t. Wyjątek od powyższej reguły wprowadza przepis art. 57 ust. 3 ww. rozporządzenia, który wskazuje, iż dopuszczalna masa całkowita pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, zarejestrowanych po raz pierwszy przed dniem 13 marca 2003 r. może wynosić 42 tony. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie pojazd marki [...] został po raz pierwszy zarejestrowany w dniu.[...] stycznia 2008 r, a dokonując załadunku całego zestawu załadowca miał świadomość przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Główny Inspektor uznał, że załadowca posiadał odpowiednią wiedzę w zakresie możliwości przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów w wielkości 40 t, ładując ładunek na naczepę o łącznej masie w ilości 32256 kg, przy dopuszczalnej ładowności 30010 kg, dopuszczając się tym samym naruszenia. Główny Inspektor stwierdził, iż załadowca był w pełni świadom, iż wypuszczając z miejsca załadunku pojazd o wskazanych parametrach zostaną przekroczone dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej zespołu pojazdów. Po przeprowadzeniu ważenia dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu została przekroczona o 8,7 t, bowiem łączna masa zespołu pojazdów wyniosła 48,7 t – więcej od dopuszczalnej masy całkowitej (40 t). Organ uznał, iż powyższa okoliczność jednoznacznie dowodzi, że załadowca miał wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny. Jak również pośrednio miał swój wkład w pogorszenie nie tylko stanu technicznego dróg (w tym drogi prowadzącej do swego przedsiębiorstwa), ale też przyczynił się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca, w terminie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż już same stwierdzenia organu, że można na kogoś nałożyć karę na podstawie sygnału dawanego przez ustawodawcę wydaje się nieporozumieniem. Zdaniem skarżącej nie wystarczy sygnał ustawodawcy dotyczący możliwości ukarania, należy przede wszystkim ustalić czy ustawodawca dał podmiotowi, który może być ukarany prawa i obowiązki, których niewykonanie lub naruszenie narażałoby go na karę. Zdaniem strony, uznanie, iż skarżąca odgrywa decydującą rolę w wykonywaniu transportu drogowego ponieważ wydaje ładunek do przewozu jest niezgodne z faktami. Skarżąca podkreśliła, iż jest jedynie operatorem portowym znajdującym się w środku łańcucha transportowego, nie ma żadnego wpływu na to jaki towar, o jakiej wadze zostanie załadowany do kontenera, jaka waga zostanie zadeklarowana przez nadawcę i w jaki sposób zostanie ona sprawdzona, nie ma też wpływu na to jakimi środkami transportu i jaką drogą kontener zostanie przewieziony i komu ma zostać wydany. Skarżąca wskazała, że wykonuje jedynie zlecone jej usługi związane z przemieszczaniem załadowanego u nadawcy kontenera ze statku na lądowe środki transportu lub odwrotnie z lądowych środków transportu na statek. Morski operator portowy jest jedynie jednym z ogniw łańcucha transportu towarów obejmującego różne rodzaje transportu drogowego, kolejowego i morskiego. Wprowadzanie różnych definicji pojęcia załadowcy dla każdego z ogniw tego samego łańcucha transportowego jest, w ocenie strony, błędem niekonsekwencji w szczególności gdy się weźmie pod uwagę transport ładunków w kontenerach, w którym od nadawcy do odbiorcy towar jest przewożony w tym samym kontenerze. Ładunek w kontenerze raz załadowany u nadawcy, który jest właściwym załadowcą i który w rzeczywistości wydaje ładunek do przewozu, przewożony jest różnymi środkami transportu przy pomocy różnych przewoźników i przeładowców do odbiorcy. W trakcie tego przewozu późniejsi wykonawcy czynności portowych związanych z tym przewozem nie mają wpływu na sposób załadunku towaru do kontenera, deklarowaną wagę, wybrane dla jego przewozu środki transportu oraz trasę przewozu a także na uzyskanie lub nie, zezwolenia na przejazd pojazdów przekraczających dopuszczalną wagę. Zdaniem strony, przywołane przez organ przepisy prawa przewozowego nie dotyczą skarżącej, która nie była stroną umowy przewozu, nie była ani nadawcą ani odbiorcą przesyłki. Bowiem skarżąca wykonywała jedynie zlecenia spedytora, który działając w imieniu nadawcy zlecił wyładunek kontenerów ze statku i załadowanie ich na zamówiony przez spedytora samochód. Stronami umowy przewozu byli zapewne spedytor działający w imieniu własnym lub nadawcy bądź odbiorcy i przewoźnik. Nadto strona podniosła, iż organ wydając decyzję oparł się na konkretnym dowodzie, którym miał być między innym list przewozowy (warunki przewozu), tzn. dokument, do którego skarżąca jako operator portowy (i przeładowca) nie ma dostępu i którego treści nie zna. Skarżąca spółka wskazała, iż wykonuje przeładunek w ramach zleconych jej przez spedytora czynności a więc w oparciu o umowę o dzieło. Zdaniem strony, z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego jasno wynika, iż skarżąca dokonując przeładunku kontenerów ze statku na plac i z placu na samochód lub wagony działa zgodnie ze zleceniem gestora ładunku, którym jest spedytor. To spedytor jako gestor ładunku decydował o tym jakie środki transportu zostaną wybrane do przewozu, to on zawierał z przewoźnikiem umowę przewozu, decydował o trasie przewozu a w przypadku ładunków przekraczających dopuszczalną wagę obowiązany był wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego. Skarżąca podniosła, iż nie była informowana o żadnej z powyższych czynności, otrzymała jedynie zlecenie (polecenie) załadunku określonych kontenerów na wskazany i wybrany przez zlecającego ciągnik kontenerowy. W świetle obowiązujących przepisów zdaniem skarżącej nie da się obronić wywodu organu, iż ustawodawca daje sygnał podmiotom wymienionym w art. 13g ust 1 b pkt 2 w doborze środków umożliwiających zabezpieczenie się przed konsekwencjami przewidzianych sankcji, w tym także do legitymowania kierowców i żądania okazania przez nich dokumentów pojazdu. Zdaniem skarżącej nieporozumieniem jest przyjęcie, że obowiązki można wywieść pośrednio jedynie z faktu istnienia kary bez ich sprecyzowania, a przede wszystkim bez połączenia tych obowiązków z odpowiadającymi im uprawnieniami. Skarżąca zaznaczyła, iż jako przeładowca nie ma uprawnień, aby żądać od przewoźnika jakichkolwiek dokumentów związanych z umową przewozu oraz dokumentów samochodu w tym dowodu rejestracyjnego pojazdów. Bowiem ani przepisy prawa ani umowy związane z przewozem nie dają skarżącej prawa kontrolowania pojazdu wybranego do przewozu i sprawdzania jego dokumentów oraz zezwoleń na przejazd. Aby terminale kontenerowe dokonujące przeładunku kontenera w środku łańcucha transportowego na styku transportu morskiego i lądowego mogły kontrolować załadowywane do przewozu towary pod kątem ich wagi winny być wyposażone w odpowiednie uprawnienia, albo na mocy ustawy albo innego obowiązującego wszystkich uczestników łańcucha transportowego aktu prawnego. Strona wskazała, iż z przepisów ustawy ani z żadnego innego aktu prawnego takie uprawnienia nie wynikają chociaż można je postulować zdaniem skarżącej się de lege ferenda (co skarżąca oraz stowarzyszenia przewoźników i spedytorów czynią bezskutecznie od dawna). Spółka podniosła, iż uprawnień takich nie daje, jak to sugeruje Główny Inspektor ustanowienie istnienia sankcji w u.d.p, żaden przepis nie nakłada na skarżącą obowiązków a co ważniejsze nie nadaje praw, które uprawniałyby przeładowcę-operatora portowego do czynności zalecanych przez Wojewódzkiego Inspektora tj. do organizowania procesu przewozu. Strona wskazała, że próby odmowy wykonania zlecenia przeładunku zbyt ciężkich kontenerów przez operatora portowego spotykają się często ze zdecydowanym sprzeciwem rzeczywistego gestora ładunku (działającego w imieniu nadawcy lub odbiorcy), który jednoznacznie żąda wykonania zlecenia pod rygorem obciążenia skarżącej kosztami związanymi z opóźnieniem – dowodem czego jest załączony do skargi e-mail. Niewykonanie zlecenia naraża skarżącą jako zleceniobiorcę na utratę klienta w postaci gestora ładunków, którym jest spedytor. Zdaniem strony wprowadzenie jednoznacznych przepisów zobowiązujący i uprawniających terminale kontenerowe do kontroli ładunków w kontenerach przy ich załadunku jednoznacznie uporządkowałoby sytuację na rynku portowym. Spółka podkreśliła, że terminale kontenerowe są zainteresowane przeładunkiem jak największej liczby kontenerów, jako, że dochody tych terminali zależą od liczby przeładowanych kontenerów i wykonanych operacji niezależnie od ich wagi. Jest rzeczą oczywistą, że przestrzeganie przepisów dotyczących przewozu ładunków ponadnormatywnych przez organizatorów transportu tj. przewoźników, spedytorów i załadowców we właściwym tego słowa znaczeniu i niedopuszczanie do przeładowania kontenera prowadzić musi do zwiększenia się liczby kontenerów przeładowanych w terminalach, a tym samym do zwiększania dochodów terminali. Skarżąca podkreśliła, że jako operator portowy nie ma żadnego wpływu na to jak ciężki ładunek przewożony jest w kontenerze, jak również nie ma w tym żadnego interesu ekonomicznego, aby do kontenera załadowywano zbyt ciężkie ładunki. Dochody operatora portowego zależą od ilości operacji związanych z danym kontenerem, im więcej kontenerów tym większy przychód operatora portowego. Strona podniosła, iż interes w tym, aby w kontenerze przewieźć jak największą ilość towaru ma właściciel towaru (nadawca lub odbiorca) w imieniu, którego działa spedytor. Jeśli towar zostanie załadowany do jednego kontenera zamiast do dwóch to zarabia na tym przez obniżenie kosztów transportu (frachtu) eksporter lub importer towaru lub oboje, nie zyskuje operator portowy, który otrzymuje wynagrodzenie za usługi związane z obsługą jednego kontenera zamiast dwóch. W ocenie strony, organy wydający decyzję nie powinny opierać się na potocznym rozumieniu słowa załadunek, powinni brać pod uwagę sposób funkcjonowania całego systemu transportu i definicje w nim przyjęte, uwzględniać organizację całego łańcucha transportowego od nadawcy do odbiorcy oraz rolę każdego z podmiotów biorących udział w organizowaniu przewozu i świadczeniu poszczególnych usług w wykonywaniu transportu, a nie ograniczać się jedynie do jednego jego ogniwa. Takie ogólne spojrzenie, zdaniem skarżącej, pozwoliłoby uniknąć błędnego karania za niedopełnienie obowiązków, podmiotów do których te obowiązki nie należą i które nie posiadają uprawnień, żeby obowiązki te egzekwować w stosunku do innych uczestników łańcucha transportowego w tym przewoźników, spedytorów i nadawców przesyłki. Zgodnie z powszechnie stosowaną w prawie definicją "załadowcą" jest osoba, która dostarcza przewoźnikowi towar do przewozu we własnym imieniu i uprawniona jest do złożenia przewoźnikowi listu przewozowego lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy przewozu - (J. Kunert - Technika Handlu Morskiego Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne oraz Słownik Handlu Zagranicznego - Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne pod red. K. Białeckiego, A. Dorosza i W. Januszkiewicza). Osoba taka ma wpływ na dobór opakowania, środka transportu, sposobu i trasy przewozu i wcale nie musi być osobą, która dokona fizycznego umieszczenia ładunku na środku transportu. Strona wskazała, iż takie rozumienie pojęcia "załadowca" zdaje się wskazywać również Główny Inspektor, który w uzasadnieniu decyzji uznaje, iż załadowcą jest podmiot "wydający ładunek do przewozu" chociaż mimo to niekonsekwentnie określa odwołującego się przeładowcę załadowcą. Wyraźne rozróżnienie pojęć "załadowca" i "operator" (przeładowca) zawarte jest również w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2004 w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004-2006 r. (Dz. U 2004.177.1928 z późn. zm.) W załączniku tym jednoznacznie stwierdza się, iż "działania przewidziane do realizacji w portach morskich" pozwalają..."zaoferować załadowcom "usługę zintegrowaną, wykonaną przez jednego operatora" - a zatem w ocenie strony, Minister Infrastruktury rozróżnia pojęcie załadowcy i operatora (przeładowcy). Strona wskazała, iż w portach morskich załadowcą jest gestor ładunku, którym może być bezpośrednio armator lub nominowany przez niego spedytor albo właściciel ładunku lub nominowany przez niego spedytor a skarżąca nie jest załadowcą w powyższym rozumieniu tego pojęcia. Skarżąca jest typowym przeładowcą towarów (operatorem portowym), który wykonuje usługi związane z fizycznym przemieszczaniem ładunku między innymi: ze statku na samochody lub na plac, z samochodów na statek lub plac, z placu na samochód lub statek, usługi formowania i rozformowania kontenerów, a także usługi ważenia. Wszystkie wyżej wymienione usługi są wykonywane przez skarżącą odpłatnie na wyraźne zlecenie dysponenta ładunku, którym jest załadowca. Skarżącą stwierdziła, że zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury w 2007 r. uzasadniającymi wprowadzenie przepisów art. 13g ustawy o drogach publicznych umożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego wobec nadawcy, spedytora i załadowcy za złamanie zasad dotyczących przewozu ładunków ponadnormatywnych po drogach publicznych, miało na celu objęcie tymi przepisami podmiotów, które miały interes i wpływ na łamanie tych zasad lub godziły się na to. Według wyjaśnień Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego "przewoźnik na podstawie dokumentów będzie musiał wykazać okoliczności sprawy i udowodnić jednoznacznie, że podmiot organizujący transport lub załadunek jego samochodu miał wpływ lub godził sie na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Miało to zapobiec zmuszaniu przewoźników przez organizatorów transportu (rzeczywistego załadowcę/nadawcę lub spedytora) do przewożenie ładunków cięższych niż dopuszczalne. Zdaniem strony, z przedstawionych dokumentów nie wynika, aby kierowca stawiał jakiekolwiek zarzuty z których wynikałoby, iż przeładowca miał wpływ lub w jakikolwiek sposób godził się na naruszenie przepisów o przewozie. Strona podkreśliła, że z protokołu kontroli nie wynika, by w momencie kontroli jakiekolwiek dowody wskazywały na negatywną rolę podmiotów wymienionych w art. 13 g ust 1b pkt 2 u.t.d. (a tym bardziej o takiej roli przeładowcy - operatora portowego) w powstaniu naruszenia przepisów o przewozie. Spółka wyjaśniła, iż załadunek kontenerów w imporcie odbywa się poza granicami Polski, a w eksporcie w miejscu załadowania kontenera, operator (przeładowca) w porcie G. nie ma żadnego wpływu na to jaki ładunek, jakiego rodzaju i o jakiej wadze zostanie umieszczony w kontenerze. Nie ma on także wpływu na to jaka waga zostanie zadeklarowana przez nadawcę lub działającego w jego imieniu spedytora. Dla przeładowcy na terminalu kontenerowym jednostką ładunkową jest kontener niezależnie od tego czy jest on pusty czy pełny. Każdy kontener pełny, zaplombowany, przeładowca operator obsługuje zgodnie ze zleceniem załadowcy. Bez decyzji podmiotu będącego załadowcą we właściwym tego słowa znaczeniu lub odpowiednich władz (władz celnych) operator przeładowca nie może w żaden sposób ingerować w zawartość kontenera. Nadto strona wskazała, że wszystkie czynności z wiązane z operacjami dotyczącymi kontenera, w tym także sprawdzenie wagi dokonywane są przez operatora - przeładowcę jedynie na zlecenie spedytora załadowcy za stosownym wynagrodzeniem. W praktyce to załadowca (spedytor) zleca odładunek towaru jeśli uzna, że kontener przekracza dopuszczalną dla przewozu wagę. Operator wykonuje jedynie fizyczne prace związane z poleceniem zawartym w przyjętym zleceniu. Potwierdzeniem powyższego są przypadki kiedy załadowca/spedytor stwierdzając przekroczenie dopuszczalnej dla przewozu wagi zlecał przeładowcy-operatorowi tj. skarżącej odładunek- towaru z kontenera (załączone do skargi zlecenia A/B/C). W ocenie skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że jako przeładowca miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia przepisów stwierdzonego w wyniku kontroli w dniu [...] czerwca 2012 roku. Skarżąca wskazała, iż zarzuca organom naruszenie przepisów art. 13g ust. 1 b pkt 2 u.d.p., który dopuszcza wymierzenie kary załadowcy, którym skarżąca nie jest oraz bezpodstawne przyjęcie, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nałożeniu na G. S.A., z siedzibą w G., kary pieniężnej w wysokości 23.600 złotych. Skarżącej decyzji nie zarzucono naruszenia konkretnych przepisów prawnych, lecz przede wszystkim wskazano, że skarżąca Spółka nie była de facto załadowcą, a jedynie wykonawcą zleceń spedytorów, którzy zlecali wyładunek oraz załadunek kontenerów. Takie sformułowanie zarzutu potwierdza również organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. W podobnej sprawie, dotyczącej tej samej Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1888/11, uznał, że "...ustalenia faktyczne organów obu instancji dokonane w tym zakresie oraz wykładnię art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. należało uznać za prawidłowe i zaakceptować. Mając na uwadze cel wprowadzenia art. 13g ust. 1b u.d.p. należy podzielić argumentację organu, ż chodzi w tym przepisie o podmiot dokonujący załadunku towaru na pojazd, czyniącego to zawodowo we własnym imieniu, także przy okazji tej działalności. (...) Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że pojęcie załadowcy należy rozumieć tak, jak to przyjmuje ustawa z dnia 18 września 2001 r. – Kodeks morski (...). Przyjęcie stanowiska skarżącej oznaczałoby, że podmiot dokonujący faktycznie załadunku towaru na pojazd, trudniący się tym zawodowo (...), jeżeli towar nie stanowi jego własności, już tylko z tego powodu unikałby odpowiedzialności administracyjnej z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p." Podobną ocenę zawarł również w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdzając, że "Mając na uwadze cel wprowadzenia art. 13g ust. 1 u.d.p. należy wskazać, iż chodzi w tym przepisie o podmiot dokonujący załadunku towaru na pojazd, czyniącego to zawodowo we własnym imieniu, także przy okazji innej działalności np. zlecenia innego podmiotu." W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w tym składzie celowościowa wykładnia art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. jest – zwłaszcza w świetle ostatnich wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego – niezasadna. Powyższy pogląd potwierdza wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1357/11, w myśl którego: "(...) odpowiedzialność za przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi ma charakter kaskadowy i nieautomatyczny (nie można jej - jak wskazano - wywodzić z samego tylko faktu stwierdzenia przekroczenia, niezbędne jest poczynienie szczegółowych ustaleń). (...) możliwa jest, z podmiotowego punktu widzenia, odpowiedzialność nawet wszystkich uczestników przewozu naruszającego normy dotyczące przeciążenia pojazdu, a więc tak podmiotu wykonującego sam przewóz, jak i załadowcy, spedytora, odbiorcy (a teraz także i organizatora transportu). Odpowiedzialność przewożącego towar jest w tym układzie pierwszorzędna, choć ma on precyzyjnie już określoną możliwość uwolnienia się od niej - art. 140a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. (poprzednio możliwość wyłączenia odpowiedzialności należało wyprowadzać w drodze wykładni przepisów określających kary za naruszenie obowiązków). Pozostali uczestnicy czynności przewozu (nadawcy, załadowcy, spedytorzy) odpowiadają za nadmierne obciążenie wyjątkowo, tj. wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że mieli wpływ lub godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jest przy tym oczywiste, iż nakładając na dany podmiot odpowiedzialność za naruszenia norm dotyczących obciążenia pojazdu prawo powinno "penalizowany" obowiązek (dbania o przestrzeganie normy) określać w sposób wyraźny, precyzyjny i możliwy do spełnienia, wyposażając nadto podmiot zobowiązany w realne instrumenty umożliwiające zapobieżenie powstaniu ewentualnego naruszenia. Na tle niniejszej sprawy nie występuje więc proste, automatyczne przełożenie pomiędzy faktem zaistnienia naruszenia (zbyt dużego obciążenia), określonego w przepisach prawa maksymalną dopuszczalną masą całkowitą pojazdu lub dopuszczalnym naciskiem osi a odpowiedzialnością załadowcy (...). W sprawie wręcz automatycznie przyjęto, iż skarżąca spółka "miała wpływ lub też godziła się" na powstanie naruszenia (nie zróżnicowano tych dwóch kwestii, tj. nie wskazano, czy skarżąca mogła realnie oddziaływać na naruszenie i z czego to wynika, czy też się na to naruszenie tylko godziła i z czego to również wynika). Wpływ lub też godzenie się na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdu musi być oceniane przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach (przekroczenie masy całkowitej, przejazd pojazdem o naciskach osi większych niż dopuszczalne na danej drodze), jak i tego w jaki sposób do niego doszło oraz jakiemu podmiotowi, poza wykonującym przewóz, stawiany jest w tym zakresie zarzut. Wpływ na powstanie danego naruszenia w dziedzinie transportu drogowego musi być niewątpliwie realny i bezpośredni. Nie może być zatem prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów. Innymi słowy błędna będzie teza, zgodnie z którą jeżeli sprzedaję określoną ilość towaru, to tym samym mam wpływ na wszelkie następstwa związane z jego przewozem. Godzenie się jest natomiast stanem akceptowania przez dany podmiot naruszenia, na którego bezpośrednie powstanie wpływ ma inny podmiot. Inaczej mówiąc naruszenie przez jeden podmiot norm obciążenia następuje za przyzwoleniem innego podmiotu. Z punktu widzenia uregulowań prawnych w rozpoznawanym zakresie chodzi - co wymaga podkreślenia - o godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Nie chodzi tu zatem o swoistą zgodę (akceptację) na wydanie określonej ilości towaru, ale - jak wspomniano - o udowodnione godzenie się na naruszenie warunków lub obowiązków związanych z transportem drogowym. O ile więc załadowcy - co do zasady - można łatwiej postawić zarzut (choć podkreślić trzeba, iż brak tu jakiegokolwiek automatyzmu) wpływu, czy chociażby godzenia się na przeciążenie pojazdu prowadzące do przekroczenia jego dopuszczalnej masy całkowitej (wszystko zależy od okoliczności konkretnego przypadku), o tyle łatwości takiej nie ma przy zarzucie naruszenia przepisów określających poruszanie się pojazdów po drogach o określonej nośności (przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na danej drodze). Wskazać należy, iż w tym zakresie załadowca w zasadzie nie ma ani wpływu, ani też trudno przyjąć by godził się na wybór przez kierującego pojazdem określonej trasy (drogi o określonych parametrach technicznych). Chcąc więc postawić zarzut załadowcy w tym zakresie należy jednoznacznie udowodnić, iż podmiot ten miał wpływ na wybór trasy, bądź posiadając stosowną wiedzę godził się na jej przebieg w takim kształcie wiedząc, iż spowoduje to naruszenie dopuszczalnych norm obciążenia pojazdu." Podobny jest tenor wyroku NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 891/11, w którym wprost stwierdzono, że "W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Oznacza to, że dowody takie powinny istnieć, a okoliczności załadunku towaru nie mogą budzić wątpliwości oraz dowody i okoliczności te powinny być na tyle jednoznaczne, aby nie pozostawiały żadnych wątpliwości, co do wpływu i godzenia się załadowcy na powstanie naruszeń." W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie administracyjne w istocie nie wykazało, że G. S.A. był załadowcą. Sąd podziela zdanie strony, iż nie odgrywała ona istotnej roli w wykonywaniu transportu drogowego, gdyż oceny takiej nie potwierdza sam fakt wydania ładunku do przewozu. Skarżąca jest jedynie operatorem portowym znajdującym się w środku łańcucha transportowego, nie ma żadnego wpływu na to jaki towar, o jakiej wadze zostanie załadowany do kontenera, jak waga zostanie zadeklarowana przez nadawcę i w jaki sposób zostanie ona sprawdzona, nie ma też wpływu na to jakimi środkami transportu i jaką drogą kontener zostanie przewieziony i komu ma zostać wydany. Skarżąca wskazała, że wykonuje jedynie zlecone jej usługi związane z przemieszczaniem załadowanego u nadawcy kontenera ze statku na lądowe środki transportu lub odwrotnie z lądowych środków transportu na statek. Morski operator portowy jest jedynie jednym z ogniw łańcucha transportu towarów obejmującego różne rodzaje transportu drogowego, kolejowego i morskiego. Ładunek w kontenerze raz załadowany u nadawcy, który jest właściwym załadowcą, i który w rzeczywistości wydaje ładunek do przewozu, przewożony jest różnymi środkami transportu przy pomocy różnych przewoźników i przeładowców do odbiorcy. W trakcie tego przewozu późniejsi wykonawcy czynności portowych związanych z tym przewozem nie mają wpływu na sposób załadunku towaru do kontenera, deklarowaną wagę, wybrane dla jego przewozu środki transportu oraz trasę przewozu a także na uzyskanie lub nie, zezwolenia na przejazd pojazdów przekraczających dopuszczalną wagę. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na pewne nieścisłości w materiałach administracyjnych sprawy. Otóż w wyjaśnieniach skierowanych przez skarżącą Spółkę (pismo z dnia [...] czerwca 2012 r.) do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. zamieszczono następującą uwagę: " W tym dniu między godz. 15:15 a godz. 15:30 G. S.A. załadował kontener dwudziestostopowy CSLU[...] na ciągnik o numerze rejestracyjnym [...] z przyczepą [...]. Podjęcie tego kontenera zostało potwierdzone i zakończone wydrukiem dokumentu EIR o godz. 15:30. Następnie kierowca zgłosił chęć podjęcia drugiego kontenera dwudziestostopowego CXDU[...] i został ponownie wpuszczony na terminal. Podjęcie drugiego kontenera zostało potwierdzone wydrukiem dokumentu EIR o godz. 16:00. Działanie kierowcy może świadczyć o jego obawie o przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zestawu." Natomiast w Protokole przesłuchania świadka wykroczenia (tzn. kierowcy) z dnia [...] czerwca 2012 r. znajdują się m.in. dwa pytania, które, w cenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie, na pytanie: "Kto wydał Panu polecenie przewozu dwóch kontenerów, które przewoził Pan w chwili kontroli ?" podła odpowiedź: "Telefonicznie otrzymuję informację od spedytora będącego pracownikiem p. M. S. (mojego pracodawcy)". Jednocześnie kierowca oświadczył, że "Tak, dwa kontenery załadowano mi za jednym wjazdem na terminal GCT w G." Reasumując, w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono zbyt wielu wątpliwości, by można było prawidłowo ocenić status i rolę strony poprzez przyjęcie, iż jest załadowcą kontenerów. Tym samym przy rozpatrzeniu sprawy popełniono istotne błędy, dotyczące zwłaszcza strony dowodowej, naruszając tym samym art. 7, 75, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że art. 13g u.d.p. został uchylony z dniem 19 października 2012 r. przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011 Nr 222, poz.1321). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.