II SA/Łd 839/14

Dnia 27 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 roku sprawy ze skargi I. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. LS Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014r., w sprawie o sygn. akt II OSK 55/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2012r., wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 685/12 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy M., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z.i I. M., decyzją z dnia [...] "odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Z., gm. M. dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego-rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie szczelnego szamba. Jako podstawę prawną organ powołał art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej również jako u.p.z.p.), § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 163, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity DzU. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) Organ wyjaśnił, że nie zostały łącznie spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołując się na wyniki analizy stwierdził, że: – w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...], od [...] do [...],[...] i [...] dostępne z tej samej drogi publicznej, działki niezabudowane, oraz działki dostępne z innej drogi publicznej zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie zagrodowej (działki nr [...] i [...]) i budynkami rekreacyjnymi (dz. nr [...],[...] i [...]); – do analizy cech zabudowy, która umożliwi określenie parametrów dla nowoprojektowanej zabudowy wybrano budynki zlokalizowane w analizowanym sąsiedztwie przedmiotowej działki. Średnie wartości parametrów technicznych i cechy zabudowy w analizowanym sąsiedztwie przedmiotowej działki wynoszą odpowiednio: średnia szerokość elewacji frontowych – 8,00 m, średnia wysokość do kalenicy – około 8,50 m nad poziomem terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – około 4,50 m n.p.t., linia zabudowy – 4,00 m–20,0 m od granicy z działkami stanowiącymi układ komunikacyjny, dachy – dwuspadowe i wielospadowe o kalenicach głównych, równoległych i prostopadłych do frontu działek oraz o kącie nachylenia połaci do 45°; w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkalna, rekreacyjna i zagrodowa, w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest budynków o funkcji rekreacyjnej, które dostępne byłyby z tej samej drogi publicznej, co uniemożliwia określenie parametrów technicznych, dla projektowanej inwestycji. Teren inwestycji znajduje się na obszarze terenów upraw rolniczych i skomunikowany jest poprzez działkę gruntu (nr [...]) z istniejącą droga publiczną (dz. nr [...]). Istniejące uzbrojenie terenu występujące w obszarze analizowanym jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Realizacja inwestycji nie będzie stanowić kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu występującego w obszarze analizowanym – w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowane są niezabudowane działki stanowiące tereny upraw rolniczych. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ze względu na klasę bonitacyjną gleby (kl. V, której zwarty projektowany obszar przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne nie przekroczy powierzchni 0,50 ha). Planowane przedsięwzięcie znajduje się poza terenem, wymagającym szczególnej ochrony prawnej, nie będzie ono związane z wykorzystywaniem zasobów naturalnych, nie będą też miały miejsca znaczące emisje ani inne uciążliwości. Projektowana inwestycja nie będzie zgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego w kontekście polityki przestrzennej gminy M.w oraz z zasadą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Dlatego, w ocenie organu I instancji, brak jest możliwości określenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I.i Z. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik spraw, poprzez wykonanie analizy urbanistycznej w sprzeczności z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 30 września 2011 r. znak: [...], co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zarzucili też naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec błędnego przyjęcia, iż brak zabudowy w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej determinuje niemożność ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy sąsiednie działki zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudów oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, wnieśli o dopuszczenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1.5000 sąsiedztwa planowanej inwestycji, mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 sąsiedztwa planowanej inwestycji oraz dokumentacji fotograficznej sąsiedztwa planowanej inwestycji, na okoliczność zagospodarowania sąsiedniego terenu i nierzetelności analizy architektoniczno-urbanistycznej przeprowadzonej przez organ oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.T. decyzją z dnia [...], na podstawie 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sprawa ustalenia warunków zabudowy z wniosku I. i Z. małż. M. po raz kolejny została rozpatrzona przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym, które to w uprzednich swoich orzeczeniach dokonywało ocen zapadłych w sprawie decyzji organu pierwszoinstancyjnego, z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mimo to, wbrew wyraźnym wskazaniom zawartym w szczególności w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...], organ pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej, podejmując w efekcie kolejny raz wadliwe rozstrzygnięcie. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowane przez inwestora zamierzenie nie spełnia wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. W poprzedniej decyzji Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się pogodzić w praktyce. Zdaniem Kolegium, dla spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa wystarczy, aby w obszarze analizowanym znalazła się choć jedna nieruchomość o zbliżonym do planowanej charakterze zabudowy. Z analizy zagospodarowania terenów wokół działki objętej wnioskiem przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego można wywieść, że na działce ozn. nr ewid. [...]występuje zabudowa mieszkaniowa rekreacyjna, na działkach ozn. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...], zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna realizowana jest także w zabudowie zagrodowej, która spełnia funkcję mieszkalną, przy czym w wynikach analizy stanowiącej załącznik do decyzji na działkach ozn. nr ewid. [...]i [...] występuje zabudowa rekreacyjna, co powinno zostać wyjaśnione. W opinii Kolegium, skoro w obszarze analizy występują budynki rekreacyjne i mieszkalne to brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Ponadto, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że działka nr [...], na której usytuowany jest budynek rekreacyjny, ma dostęp do innej drogi publicznej, skoro (jak wynika z mapy) przylega ona do drogi nr [...], do której ma dostęp działka objęta planowaną zabudową. Organ stwierdził też, że nie można upatrywać przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy w samej sprzeczności planowanej inwestycji z założeniami polityki przestrzennej gminy M. Brak zgodności charakteru inwestycji z wymaganiami ogólnie pojmowanego ładu przestrzennego nie może być powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Okoliczność, że teren inwestycji zlokalizowany jest w centralnej części terenów upraw rolniczych w oddaleniu od dróg publicznych nie może przesądzać o niemożności zabudowy w sytuacji, gdy w sąsiedztwie istnieje działka nr [...] zabudowana w sposób, pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium dodało, że nie mogło merytorycznie rozstrzygnąć sprawy z uwagi na konieczność dokonania uzgodnień decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Nadto, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. podjęcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga sporządzenia projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę bądź architekta. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien uwzględnić cechy zabudowy działek nr [...]i [...]. przedstawione w uzupełnieniu analizy, po uprzednim ustaleniu wskaźnika zabudowy tych działek. Nadto, wskazało, że nie może zastępować organu I instancji w podjęciu stosownego rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymienionej w art. 15 k.p.a. I.i Z. M. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ II instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi II instancji wydać decyzję zmieniającą i orzekającą co do istoty sprawy. Podnieśli, że nie sposób uznać aby konieczność dokonania uzgodnień i sporządzenia projektu decyzji przez uprawnioną osobę przesądzała o ziszczeniu się przesłanki "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wobec uzupełnienia analizy urbanistycznej w toku postępowania odwoławczego, w ocenie skarżących, wydanie decyzji merytorycznej w jakimkolwiek stopniu nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 685/12, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.T. zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu zaznaczył, że spór w sprawie sprowadza się do wykładni art. 138 k.p.a. w kontekście uregulowań ustawy o planowaniu przestrzennym i stwierdził, że organ naruszył rygory art. 138 § 2 p.p.s.a., wydał bowiem decyzję kasacyjną w sytuacji, w której nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego muszą zaistnieć łącznie. Z redakcji tego przepisu wprost wynika, że nie stanowi wystarczającej przesłanki stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania. Ponadto nie można ich rozpatrywać bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena pełnego stanu faktycznego sprawy. Dopiero podważenie ustaleń organu I instancji i w konsekwencji konieczność znacznego uzupełnienia (co najmniej przekraczającego zakres dodatkowego, uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a.) postępowania dowodowego stanowić mogą podstawę dla wydania decyzji kasacyjnej. Nie stanowi przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wadliwa, w ocenie organu odwoławczego, wykładnia przepisów prawa materialnego, przyjęta przez organ I instancji i wynikająca z niej odmienna ocena stanu faktycznego. Jeżeli natomiast w toku postępowania odwoławczego organ II instancji dostrzeże braki w postępowaniu wyjaśniającym winien je uzupełnić. Z obowiązku tego zwalnia go jedynie jednoznaczne określenie, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego należy przeprowadzić w całości lub w znacznej części. Stosując art. 12 k.p.a. (zasada sprawności) i uwzględniając chronologię przepisów art. 136 i 138 k.p.a., organ odwoławczy powinien zawsze dążyć do uniknięcia kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro organ odwoławczy przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, to również winien prowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Ocenić winien również, czy postępowanie organu stopnia podstawowego są dotknięte tego rodzaju wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu, konstatacja Kolegium o spełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa nie stanowi uzasadnionej podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza z tej tylko przyczyny, że Burmistrz ten sam wszak stan faktyczny zinterpretował odmiennie. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że nie stanowi podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy jej niezgodność z założeniami polityki przestrzennej gminy M. Za trafne uznał też stanowisko, że brak zgodności charakteru inwestycji z wymaganiami ogólnie pojmowanego ładu przestrzennego nie może być powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Okoliczność, że teren inwestycji zlokalizowany jest w centralnej części terenów upraw rolniczych w oddaleniu od dróg publicznych nie może zaś przesądzać o niemożności zabudowy w sytuacji, gdy w sąsiedztwie istnieje działka nr [...]zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji wszakże, ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają zakazu dokonywania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania odwoławczego. Również wymóg sporządzenia projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę lub architekta nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji reformatoryjnej. Ani zatem konieczność np. dokonania uzgodnień na etapie postępowania odwoławczego, ani konieczność sporządzenia projektu decyzji nie wykracza, w ocenie sądu I instancji, poza uprawnienia przewidziane w art. 136 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.T. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie, przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 55/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 685/12 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, zasadzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji podjął rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez wystarczającej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Będąc bowiem zobowiązany do kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wszystkich jej aspektach skupił się na kwestii proceduralnej, objętej zarzutami skargi, a więc zasadności wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Podczas gdy podstawowym zagadnieniem spornym w rozpatrywanej sprawie, była różna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez organy obu instancji, co było przyczyną kilkukrotnego wydawania decyzji odmownych przez organ pierwszej instancji, a następnie ich uchylania przez Kolegium. Naczelny Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest pełnej i kategorycznej oceny Sądu Wojewódzkiego co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd bowiem ograniczył się do zrelacjonowania stanowiska organu odwoławczego, zaznaczając: "że konstatacja Kolegium o spełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa nie stanowi uzasadnionej podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza z tej przyczyny, że Burmistrz ten sam wszak stan faktyczny zinterpretował odmiennie". Przytoczone stwierdzenie dowodzi, że Sąd Wojewódzki mylnie sprowadził różnicę w ocenach organów obu instancji do odmiennego wnioskowania w zakresie subsumcji stanu faktycznego, w sytuacji gdy zasadnicza niezgodność stanowisk dotyczy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. O ile bowiem organ odwoławczy wywodzi, że dla spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa wystarczy, aby w obszarze analizowanym znalazła się choć jedna nieruchomość o zbliżonym charakterze do planowanej zabudowy, to organ pierwszej instancji przyjmuje, że działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy musiałaby być dostępna z tej samej drogi publicznej co nieruchomość będąca własnością inwestorów. Przesądzenie powyższej kwestii będzie stanowiło punkt wyjścia do zweryfikowania przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych przyjętych przez organy obu instancji oraz dokonanej subsumcji w odniesieniu do normy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dopiero w dalszej kolejności możliwa będzie właściwa ocena co do zasadności zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd kasacyjny wskazał także, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, na częściową akceptację zasługiwało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na ewentualną możliwość przeprowadzenia przez Kolegium określonych działań, niezbędnych do końcowego załatwienia niniejszej sprawy. Zauważył przy tym, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a następnie sąd. Zasadniczo jednak stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. Sąd dodał również, że dla dokonania właściwej oceny sprawy wskazane było uwzględnienie działań organów obu instancji podejmowanych w dalszym toku postępowania, a będących następstwem zaskarżonej decyzji kasacyjnej z dnia 27 kwietnia 2012 r. Na taki obowiązek Sądu wskazuje przede wszystkim, jak podniesiono, unormowanie art. 135 p.p.s.a. stanowiące, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W toku ponownego rozpoznania sprawy ustalono, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji, Wójt Gminy M.decyzją z dnia [...]. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja wspomniana została orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] uchylona a postępowanie organu I instancji nią zakończone –umorzone. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...], wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/łd 61/13 decyzja SKO została uchylona. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium zawiesiło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy M.z dnia [...] do czasu prawomocnego zakończenia przedmiotowej sprawy. (pismo SKO z dnia 22 października 2014r., k.139) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle wywodów, zawartych w motywach wyroku kasacyjnego oznacza to, że zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku zaś z odmiennym rozumieniem powołanej normy przez organy obu instancji, obowiązkiem Sądu, rozpatrującego niniejszą skargę jest przesądzenie powyższej kwestii, poprzez dokonanie wiążącej w sprawie wykładni normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz zweryfikowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i ich subsumcji w odniesieniu do wskazanej normy (str. 35 uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2014r.) Odnosząc się do różnic w interpretacji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikających z rozstrzygnięć organu I i II instancji wskazać należy, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Choć bowiem z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczywiście wynika wymóg, by działka sąsiednia dostępna była z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być a limie przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczna całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.kwietnia 2009r., sygn.akt II OSK 582/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.listopada 2008r., sygn.akt IV SA/Wa 1555/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 529569). Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54) Sąd orzekający w tej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501). Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej też przyczyny, podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wadliwości konkluzji organu I instancji, dotyczącej niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym występuje bowiem zarówno zabudowa rekreacyjna (działki nr [...],[...],[...]) jak i mieszkaniowa (działki nr [...],[...]). Stanowisko organu I instancji jest ponadto, na co wskazało SKO, sprzeczne, gdyż w decyzji z dnia [...]. wskazano, że na działkach nr [...],[...] zrealizowana jest zabudowa rekreacyjna, podczas gdy w uzupełnieniu analizy funkcję obiektów zlokalizowanych na tych działkach określono jako mieszkalną. Trafne jest również stanowisko organu odwoławczego, że bliżej nieokreślone "założenia polityki przestrzennej gminy M." nie mogą stanowić dodatkowej przesłanki, pozwalającej na ocenę wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kwestia natomiast oceny prawidłowości zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie wymaga odwołania się do charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz jej części składowych. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, iż analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm przesądza bowiem, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011r., sygn.akt II OSK 1564/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . Istotną kwestią pozostaje również charakter analizy funkcji oraz cech zabudowy (na podstawie której ustala się spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy oraz określa parametry inwestycji), a która nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, podlegające prostemu uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010r., sygn.akt II OSK 972/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc pod uwagę powyższe, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, powołanie biegłego urbanisty, w celu sporządzenia prawidłowej analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykraczałby zatem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. IB