I OSK 1085/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1569/14 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., II SA/Wa 1569/14 oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: [...] urodził się [...] lutego 1985 r. Jest osobą niepełnosprawną. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu utraty słuchu, padaczki pourazowej, zaburzenia osobowości i adaptacyjnych zaburzeń psychotycznych. Posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy do [...] lutego 2015 r. We wniosku o przyznanie świadczenia zainteresowany wskazał, że jego stan zdrowia jest wynikiem błędów lekarskich, tj. podania [...] w wieku 1 roku i 3 miesięcy, która uszkodziła ośrodek słuchu oraz brak wykonania prześwietlenia głowy po wypadku, któremu uległ w szkole. Starał się o rentę po ojcu. Mieszka z matką i rodzeństwem. Matka [...] posiada lekki stopień niepełnosprawności. Rodzina utrzymuje się z renty socjalnej 540,00 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego 153,00 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania świadczenia specjalnego, argumentując, iż świadczenie specjalne, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 153, poz. 1227 ze zm.), może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np.: zawodowej, artystycznej, społecznej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Przy czym brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. W ocenie organu okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyznania [...] świadczenia specjalnego. Prezes Rady Ministrów po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. podtrzymał zasadność pierwotnego rozstrzygnięcia oraz wskazana wyżej argumentację o braku w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego. Na skutek skargi [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1526/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił organowi przekroczenie zasady uznaniowości, co do oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącego faktu wystąpienia w jego przypadku szczególnego zdarzenia losowego, a w dalszej konsekwencji, odstąpił od oceny tej okoliczności jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju rozważania organ zastąpił natomiast rozważaniami na temat braku po stronie skarżącego szczególnych zasług dla kraju oraz analizą sytuacji materialnej jego rodziny. Prezes Rady Ministrów wniósł skargę kasacyjną. Wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 3110/12, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, co nie wyklucza wprawdzie sądowej ich kontroli, lecz znacznie ogranicza jej zakres. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem, lecz nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądu w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, a przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1290/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Sąd zobowiązał organ m.in. do oceny i analizy historii choroby [...] i ustalenia (w oparciu o materiał dowodowy), czy istotnie prawdopodobnym jest, iż utrata słuchu w wieku 1 roku 3 miesięcy spowodowana została błędami lekarzy, którzy zaniechali wykonania u skarżącego próby uczuleniowej przed podaniem antybiotyku. W wyniku skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 919/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że wyrok WSA z dnia 22 listopada 2013 r. naruszył zasadę związania oceną prawną i dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania art. 190 ppsa w zw. z art. 132 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 106 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 75 kpa, art. 77 § 1 kpa, art 80 kpa, 107 § 3 kpa polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu, czego skutkiem było oddalenie zamiast uwzględniania skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa polegające na nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy w sytuacji gdy związanie wskazaniami dotyczy li tylko wykładni prawa a nie oceny stanu faktycznego, i przy zmianie stanu faktycznego możliwa jest zmiana stosowanej wykładni prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej przez skarżącą decyzji; 3) art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1982 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędną wykładnię przez uznanie, że sytuacja życiowa a przede wszystkim stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności sprawy wskazujące na jej szczególny charakter, uzasadniające przyznanie świadczenia i tym samym uznanie za słuszną decyzję Prezesa Rady Ministrów, podczas gdy faktycznie sytuacja skarżącego jest zła, a przy tym bezpośrednio związana ze szczególnymi okolicznościami jakimi są jednostki obarczające go jednostki chorobowe wymuszające konieczność stałej opieki i pomocy a także ciągłe leczenie co wiąże się ze znacznymi kosztami i spełnia wymogi art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Wniósł o zmianę wyroku przez uznanie zaskarżonej decyzji za niezgodną z przepisem art. 82 ust. 1 ustawy oraz ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu wskazał m.in., że organ powinien był zwrócić uwagę na zły stan jego zdrowia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Zauważyć należy na wstępie, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 3110/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1526/12 i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1290/13 uwzględnił skargę, a NSA wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 919/14 uchylił ten kolejny już wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WSA w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1569/14 oddalił skargę. Skarżący wniósł od tego orzeczenia skargę kasacyjną, która jest obecnie przedmiotem rozpoznania sądu. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2015, poz. 748) Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przesłanką przyznania tego świadczenia jest więc wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. W literaturze wskazuje się także, że świadczenie przyznane przez prezesa RM nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, niespełniające warunków uzyskania świadczeń przewidzianych w ww. ustawie nie są w stanie podjąć działalności zarobkowej, pozostają natomiast w ciężkim położeniu materialnym (por. komentarz do art. 82 ustawy autorstwa M. Bartnickiego, LEX). W ocenie NSA, wykładnia językowa i celowościowa art. 82 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że jest to unormowanie o charakterze wyjątkowym, mające za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia społecznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń (por. wyr. NSA z 6.3.2008 r., I OSK 1839/07). Zauważa się wręcz, że osoba, której to świadczenie może zostać przyznane, musi znacznie różnić się od innych osób w znaczeniu pozytywnym (por. wyr. NSA z 13.3.2009 r., I OSK 1343/08). Co więcej, objęcie pojęciem szczególnie uzasadnionych przypadków takich okoliczności jak stan zdrowia mogłoby doprowadzić do konieczności oparcia tego wyjątkowego świadczenia na zasadzie powszechności, co byłoby sprzeczne z jego charakterem (por. wyr. NSA z 6.2.2007 r., I OSK 1869/06). Co do zasady celem przyznawania świadczeń specjalnych nie jest poprawa sytuacji majątkowej wnioskodawcy, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, które podkreślają, że świadczenia powyższe nie mają na celu zrekompensowania różnicy w dochodzie gospodarstwa domowego po ewentualnym zaprzestaniu pracy zawodowej (por. wyr. WSA w Warszawie z 28.11.2006 r., II SA/WA 1561/06; wyr. WSA w Warszawie z 27.11.2006 r., II SA/WA 909/06). Do pomocy o takim socjalnym charakterze powołane są inne organy, działające na innych podstawach prawnych, i to tylko wtedy, gdy pozwalają na to kryteria socjalne. Świadczenia specjalne nie stanowią też odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia i represje (por. wyr. WSA w Warszawie z 22.9.2006 r., II SA/WA 571/06 czy wyr. NSA z 2.10.2009 r., I OSK 361/09). Nie mają też charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych krzywd i uszczerbków (por. wyr. NSA z 25.3.2009 r., I OSK 1535/08 czy wyr. NSA z 16.7.2010 r., I OSK 711/10 - por. komentarz do art. 82 ww. ustawy, Legalis). Jakkolwiek sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego może być trudna, to jednak nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających przyznanie świadczenia o wyjątkowym charakterze. W związku z tym, że świadczenie to ma charakter szczególny, a skarżący nie spełnia przesłanki jego przyznania, sąd zasadnie oddalił skargę. Odnosząc się zaś bezpośrednio do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że podnoszone w nich kwestie były już przedmiotem oceny sądów na wszystkich wskazywanych wyżej etapach postępowania. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 4 lipca 2014 r., I OSK 919/14, wszelkie okoliczności dotyczące przedmiotowej sprawy zostały wyczerpująco zebrane, a następnie ocenione przez organ w toku postępowania wypełniając dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji dokonał oceny wszelkich okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia 12 lipca 2012 r. zawiera wszelkie elementy uzasadnienia faktycznego (tj. wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł) i prawnego (tj. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa) o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ administracji odniósł się do podnoszonych przez skarżącego kwestii sytuacji materialnej, nagłej śmierci ojca, okoliczności dotyczących nieprawidłowego leczenia w państwowej służbie zdrowia oraz braku szczególnych zasług dla kraju (w kontekście kryteriów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., w którym TK stwierdził m.in., że "świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd."). Tym samym zarzuty pierwszy i drugi są niezasadne, natomiast zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej jako trzeci nie jest zasadny z powodu dokonania przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni art. 82 ust. 1 ww. ustawy, co potwierdza przedstawiona wyżej argumentacja. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.