VI SA/Wa 2972/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. na akt z zakresu administracji publicznej w przedmiocie niezgodnego z prawem zorganizowania i przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie Polskiego planu energetyki jądrowej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi W dniu 28 stycznia 2014 r. Rada Ministrów przyjęła, w drodze uchwały nr 15/2014 Rady Ministrów w sprawie wieloletniego programu pod nazwą "Program polskiej energetyki jądrowej", Program polskiej energetyki jądrowej, stanowiący "program rozwoju" w rozumieniu art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. dach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. F. (nazywana dalej "skarżącą"), na podstawie art. 227 oraz art. 229 k.p.a. złożyła do Prezesa Rady Ministrów skargę na nienależyte wykonywanie ustawowych zadań przez Ministra właściwego do spraw gospodarki, polegające na niezgodnym z prawem zorganizowaniu i przeprowadzeniu konsultacji społecznych w sprawie Polskiego planu energetyki jądrowej, który na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2014 r. nr 15/2014 został przyjęty jako program wieloletni pod nazwą "Program polskiej energetyki jądrowej". Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Departament Spraw Obywatelskich, na podstawie art. 237 k.p.a., przesłał kopię skargi z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Ministerstwa Gospodarki celem zajęcia stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. minister Gospodarki ustosunkował się do skargi z dnia [...] kwietnia 2014 r., uznając ją w całości za bezzasadną wobec nienależytego uzasadnienia przedstawionych w niej zarzutów. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. znak[...], Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Spraw Obywatelskich przesłał skarżącej szczegółowe wyjaśnienia stanowiące odpowiedź na złożoną skargę. Stwierdzając jednocześnie, że skargę z dnia [...] kwietnia 2014 r., złożoną na podstawie art. 227 i art. 229 k.p.a. należy uznać w całości za bezzasadną wobec braku należytego uzasadnienia przedstawionych w niej zarzutów. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca wezwała Prezesa Rady Ministrów do usunięcia naruszenia prawa poprzez uznanie skargi z dnia [...] kwietnia 2014 r. za zasadną i nakazanie Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki ponowne opracowanie Programu polskiej energetyki jądrowej wraz z towarzyszącą mu strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, ponowne poddanie ww. dokumentów konsultacjom społecznym we właściwym trybie umożliwiającym przedstawienie uwag przez zainteresowane podmioty i uwzględnienie zgłoszonych w tym trybie uwag i zastrzeżeń społeczeństwa. W odpowiedzi Kancelaria Prezesa Rady Ministrów - po wcześniejszym uzyskaniu uzupełniających wyjaśnień Ministerstwa Gospodarki (pismo z dnia [...] lipca 2014 r.) - pismem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] przedstawiła skarżącej dodatkowe stanowisko w sprawie. W przedmiotowym piśmie organ administracji odniósł się do zarzutów strony podnoszonych w złożonym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz wskazał, że zarzuty te nie zostały uzasadnione na tyle wystarczająco, aby stwierdzić uchybienia w działaniu i naruszenie prawa przez Ministra Gospodarki. Departament Spraw Obywatelskich KPRM uznał sprawę za ostatecznie wyjaśnioną, a wezwane do usunięcia naruszenia prawa zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. za bezzasadne. Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt z zakresu administracji publicznej w przedmiocie uznania skargi na nienależyte wykonywanie ustawowych zadań przez ministra właściwego do spraw gospodarki za bezzasadną przez Prezesa Rady Ministrów. Skarżąca uznała, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 6, art. 7 i art. 9 Konwencji z [...], art. 8 i art. 9 Dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko oraz art. 42 i art. 55 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 5 i art. 6 Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, sporządzonej w z [...] z dnia 25 lutego 1991 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1997 r. oraz art. 8 i art. 11 Protokołu w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko do konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym sporządzonej w [...] dnia 21 maja 2003 r., ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską dnia 16 czerwca 2011 r. poprzez uznanie skargi złożonej przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2014 r. za bezzasadną, podczas gdy Minister Gospodarki, działając w ramach kompetencji powierzonych mu na mocy art. art. 108a pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe zorganizował i przeprowadził konsultacje społeczne w sprawie Polskiego planu energetyki jądrowej, który na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2014 r. nr 15/2014 został przyjęty jako program wieloletni pod nazwą "Program polskiej energetyki jądrowej", w sposób niezgodny z ww. przepisami. Zdaniem skarżącej, rozpoznając wniesioną w dniu [...] kwietnia 2014 r. skargę na należyte wykonywanie zadań przez Ministra Gospodarki, Prezes Rady Ministrów dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 227, art. 238 k.p.a. w zw. z § 12 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46 ze zm.) polegającego na błędnym uznaniu skargi złożonej przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2014 r. za bezzasadną, a w konsekwencji nienakazaniu przez Prezesa Rady Ministrów Ministrowi Gospodarki ponownego opracowanie Programu polskiej energetyki jądrowej wraz z towarzyszącą mu strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, ponownego poddania ww. dokumentów konsultacjom społecznym we właściwym trybie umożliwiającym przedstawienie uwag przez zainteresowane podmioty i uwzględnienie zgłoszonych w tym trybie uwag i zastrzeżeń społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wniesiona do Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 227 oraz art. 229 k.p.a., a więc w trybie przepisów Działu VIII Rozdziału 2 Skargi Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej przedmiotem były zarzuty dotyczące nienależytego wykonania ustawowych zadań przez Ministra właściwego do spraw gospodarki. W trybie określonym przepisami Działu VIII ww. skarga została rozpatrzona przez Prezesa Rady Ministrów, który pismem z dnia [...] maja 2014 r. udzielił skarżącej wyjaśnień poprzez odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze na działanie Ministra właściwego do spraw gospodarki, uwzględniając informacje udzielone przez Ministra Gospodarki w odpowiedzi na wezwania Prezesa Rady Ministrów. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych, w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu działu VIII) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (por. m.in. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2014; podobnie: K. Wojciechowska /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod redakcją M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 1023 i powołane tam orzecznictwo). W postanowieniu z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków, objętych Działem VIII k.p.a., nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Również w postanowieniu z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, LEX nr 1305299, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, albowiem działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę z dnia 8 sierpnia 2014 r. "na akt z zakresu administracji publicznej w przedmiocie uznania skargi na nienależyte wykonywanie ustawowych zadań przez Ministra właściwego do spraw gospodarki za bezzasadną przez Prezesa Rady Ministrów" za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnośnie pkt 2 sentencji postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.