II FSK 2138/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia WSA del. Jarosław Trelka, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 992/14 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 992/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. (dalej o "Skarżąca") na postanowienie Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Przedstawiając w uzasadnieniu powyższego wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Minister Finansów postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej na postanowienie Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z dnia 20 czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł ustalonej postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Minister Finansów wskazał, że ww. postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił Skarżącej opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 zł w związku z legalizacją samowolnej budowy budynku gospodarczego położonego w miejscowości [...]. Pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. Skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2014 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych pozwalających na merytoryczne rozpoznanie wniosku. Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. Skarżąca wniosła do Ministra Finansów zażalenie na ww. postanowienie Wojewody domagając się umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości lub w części i rozłożenia pozostałej części na raty. Wniosek swój uzasadniła trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Minister Finansów uznając stanowisko Wojewody za prawidłowe wyjaśnił, że istotą odmowy wszczęcia postępowania jest wstępna eliminacja żądań, wobec których postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią wniosek niedopuszczalnym. Taką przyczyną jest brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się bowiem zawartego w art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Wprawdzie Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednakże mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej, wyłączona jest możliwość udzielania wobec opłaty ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna unormowana art. 49 ust. 2 tej ustawy pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. Opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym i nie ma też charakteru kary administracyjnej. Opłaty legalizacyjnej nie cechuje też przymusowość, a co za tym idzie strona, w stosunku do której ustalona została opłata legalizacyjna decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W tej drugiej sytuacji dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Na potwierdzenie powyższego Minister Finansów powołał się wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12), w których wyrażone zostało stanowisko tożsame z zaprezentowanym wyżej. Wobec tego Minister Finansów stwierdził, że nie znajduje podstaw do uchylenia ani zmiany postanowienia Wojewody. W skardze na ww. postanowienie Ministra Finansów Skarżąca wniosła o udzielenie ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, jej umorzenie w całości lub części oraz o rozłożenie nałożonej opłaty na raty ponownie wskazując na swą trudną sytuację materialną i zdrowotną. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego - art. 67a Ordynacji podatkowej, gdyż nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno jednak zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 129, poz. 1954, z późn. zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w art. 59a-59g Prawa budowlanego, które to przepisy wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. W ocenie Sądu, skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Ministra Finansów, który uznał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, że organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 61a K.p.a. prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a więc również w przypadku, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. W związku z powyższym, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia mają argumenty i zarzuty podnoszone przez Skarżącą, bowiem opłata legalizacyjna nałożona na podstawie przepisów Prawa Budowlanego nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na przepisach Ordynacji podatkowej. Organ nie może więc ani udzielić ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, ani odmówić jej udzielenia, gdyż przepisy ww. ustawy stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o zastosowanie ulgi nie mają w sprawie zastosowania. W skardze kasacyjnej Skarżąca, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez uchybienie nakazowi podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności celem całościowego zbadania istoty sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem interesu strony i interesu społecznego, a nadto pominięcie przy ocenie całokształtu okoliczności sprawy trudnej sytuacji osobistej i majątkowej, na którą Skarżąca w toku postępowania się powoływała. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła ponadto, że istotną okoliczność wychodzącą w skład materiału dowodowego jest jej sytuacja materialna i osobista w tym zdrowotna. Zdaniem Skarżącej, organ nadzoru budowlanego rozstrzygając w przedmiocie opłaty legalizacyjnej winien brać pod uwagę nie tylko przepisy ustawowe, ale również możliwości majątkowe Skarżącej, która jako osoba niepełnosprawna utrzymuje siebie i rodzinę ze skromnej renty w wysokości 600 zł miesięcznie. Organy powinny zatem bardziej wnikliwie badać w tym postępowaniu nie tylko okoliczności prawne od strony formalnej, ale i w kontekście przyszłych skutków wydanych decyzji. Powoływanie się przez organy na orzecznictwo poprzednich lat nie stanowi wystarczającego uzasadnienia odmowy wszczęcia postępowania, bowiem każda sprawa ma podlegać indywidualnej ocenie w szczególności, kiedy ocenie podlegać ma tak niedookreślone i niemożliwe do zamknięcia w jakichkolwiek ramach pojęcie "sytuacji osobistej" i "interesu strony". Następnie Skarżąca wskazała na przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, w których potwierdzono słuszność stanowiska Ministra Finansów dotyczącego możliwości stosowania do opłaty legalizacyjnej instytucji ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których stanowi art. 67a Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę, co sądząc z zarzutów sformułowanych w tej skardze oraz ich uzasadnienia, uszło uwadze jej autorki, że istotą wydanych w sprawie przez organy administracji obu instancji postanowień było rozstrzygnięcie o charakterze czysto formalnym, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej, o której to opłacie jest mowa w art. 49 Prawa budowlanego. Zarówno w postanowieniach tych, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji przedstawiony został kompletny wywód prawny, który zawierał, z powołaniem się na stosowne przepisy Prawa budowlanego oraz art. art. 61a K.p.a., wyjaśnienie prawnych podstaw oraz powodów podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby podważenia stanowiska prezentowanego w sprawie przez organy i uznanego za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji. Sformułowany w tej skardze zarzut nawiązujący do naruszenia zaskarżoną decyzją [zapewne chodziło o postanowienie - uwaga Sądu] art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz twierdzenie, na którym zarzut ten został oparty, jak również dalszy wywód przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej całkowicie abstrahują od realiów prawnych sprawy oraz co za tym idzie także od stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Stanowisko to dotyczyło bowiem podstaw prawnych odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej, nie zaś odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, do czego nawiązują zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił stosownie do art. 184 P.p.s.a.