I OZ 1347/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 101/15 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikstacie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgody i ustalenia zasad sprzedaży udziałów w nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 11 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, IV SA/Po 101/15, odmówił P. S. przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikstacie nr [...] z [...] września 2014 r. w przedmiocie zgody i ustalenia zasad sprzedaży udziałów w nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że będąc związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z 23 czerwca 2015 r., I OZ 619/15, za dzień złożenia przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu przyjął dzień 16 stycznia 2015 r. Skoro zatem o terminie wniesienia skargi skarżąca dowiedziała się 9 stycznia 2015 r., to wniosek uznać należało za złożony w terminie, o którym stanowi art. 87 § 1 p.p.s.a. Składając niniejszy wniosek, skarżąca brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi upatrywała w braku pouczenia jej przez organ gminy o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest, że pismem z 28 września 2014 r. skarżąca wezwała Radę Miejską w Mikstacie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w związku z podjęciem uchwały nr [...] z [...] września 2014 r. Od tego też dnia zaczął bieg termin do wniesienia skargi na ww. uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, należy przyjąć, że przepis z art. 53 § 2 p.p.s.a., mający zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. zwanej dalej jako "u.s.g.."), wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - termin ten wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie - sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania - powinna być wniesiona skarga (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 1346/13). W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska nie udzieliła skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wobec czego termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wynosił sześćdziesiąt dni. Poza sporem pozostaje, że skarżąca nie wniosła skargi w tym terminie oraz, że nie została pouczona przez Radę Miejską o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez skarżącą jak również prezentowanego w przywołanym przez nią orzecznictwie sądów administracyjnych, że w przypadku skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. obowiązkiem organu jest pouczenie strony o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu. Sąd w niniejszej sprawie podzielił natomiast pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniach z 10 maja 2013 r. II OZ 349/13 oraz z 16 kwietnia 2014 r., I OZ 291/14, że rada gminy nie ma obowiązku pouczać strony o terminie i trybie wniesienia skargi na własną uchwałę. Podzielić również należy stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w postanowieniu z 14 listopada 2014 r. III SA/Kr 886/13, że skoro wezwanie do naruszenia interesu prawnego nie wymaga załatwienia w postępowaniu administracyjnym, to ani rada gminy jako organ stanowiący, ani wójt, burmistrz, prezydent jako organ wykonawczy, nie mają obowiązku pouczania strony skarżącej o terminie do wniesienia skargi. W takiej sytuacji nie obowiązują bowiem zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 tego Kodeksu zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie można zatem przerzucać na organ winy ze względu na brak pouczenia o sposobie i terminie wniesienia skargi. Brak tego pouczenia nie może stanowić przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu brak udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, jak też brak informacji ze strony organu o treści art. 53 §2 p.p.s.a. nie może stanowić o braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Zaznaczyć należy, że ustawodawca nie określił kryteriów zachowania strony, co do wykazania braku winy w uchybieniu terminowi. Oznacza to, że kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu i daje sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie strona uzna za istotne. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. W niniejszej sprawie skarżąca miała wiedzę, że warunkiem dopuszczalności skargi jest skierowanie do organu wezwania o usunięcie naruszenia prawa i przy zachowaniu minimum staranności i dbałości o własne interesy, powinna również ustalić jaki jest ustawowy termin do wniesienia skargi. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędne uznanie przez Sąd I instancji, że fakt nie pouczenia skarżącej przez organ gminy o terminie wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy nie stanowi okoliczności świadczącej o braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, podczas gdy okoliczność ta oraz pozostałe, tj. osobiste działanie przez skarżącą w sprawie, jej wiek oraz brak udzielenia przez organy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uzasadniają zdaniem skarżącej twierdzenie, że strona nie dochowała terminu bez swojej winy. Ponadto P. S. wskazała również na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przypadku skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie jest obowiązkiem organu – pouczenie strony o terminie do wniesienia skargi, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie – jak to niewątpliwie słusznie wyrażono w orzecznictwie NSA – na organie Gminy spoczywał wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek niezwłocznego powiadomienia wnioskodawczyni, że w razie bezskutecznego upływu terminu w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przysługuje jej skarga do WSA, czego organ – jak ustalono w zaskarżonym postanowieniu – zaniechał, przy czym mając na względzie szczególny charakter przedmiotowego postępowania (skargi w trybie art. 101 u.s.g.) – obowiązek taki spoczywał na organie niezależnie od tego, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wymaga załatwienia w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podniosła, że oczekiwała od organów gminy odpowiedzi zawierającej konkretne stanowisko Rady Miejskiej w przedmiocie zgłoszonego wezwania, pozostając w przekonaniu, że dopiero po otrzymaniu odpowiedzi będzie uprawniona do dalszego zaskarżenia tej uchwały. Skarżąca w czasie, gdy kierowała wnioski i zapytania do organów gminy w Mikstacie otrzymywała pisemne odpowiedzi. Zatem również wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa była przekonana, że odpowiedź uzyska i ewentualnie wówczas rozpocznie bieg termin do wniesienia skargi. Skarżąca pozostawała w przekonaniu, że brak odpowiedzi wynika z faktu zmiany władz Gminy ze względu na wybory samorządowe, które odbyły się jesienią 2014 r., tj. po wniesieniu wezwania. Jednocześnie skarżąca nie została kiedykolwiek pouczona przez Gminę Mikstat o sposobie oraz terminie zaskarżenia przedmiotowej uchwały, do czego Gmina była zobowiązana w związku z wezwaniem jej do usunięcia naruszenia prawa – ze względu na treść art. 9 k.p.a. Natomiast konsekwencją braku pouczenia było uchybienie terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Natomiast w myśl art. 87 § 1 i § 2 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, zaś w piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Wyjaśnić należy, że brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy oraz przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć zatem miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, czy też nieznajomość prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt. II OZ 712/08). Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem uprawdopodobnienie braku winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny – wymagający od strony staranności (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2000 r. I CKN 1261/99, publ. Biuletyn SN 2000/5/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Powołane przez skarżącą zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak i w zażaleniu, okoliczności nie uzasadniają braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie sposób dopatrzyć się w nich obiektywnych i niezależnych od strony przeszkód w prawidłowym i terminowym złożeniu skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo podniósł, że Rada Miejska w Mikstacie nie miała obowiązku pouczać skarżącej o możliwości, terminie i sposobie wniesienia skargi na swoją uchwałę, albowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujące przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie mają zastosowania ani w procesie podejmowania uchwał przez radę gminy, ani w procesie ich zaskarżania. Ustawodawca nie przewidział takich regulacji prawnych, które analogicznie do rozwiązań dotyczących zaskarżania decyzji administracyjnych, obligowałyby organ do informowania w każdym przypadku - z urzędu - o sposobie i terminie wnoszenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy wszak pamiętać, że to na stronie, która zamierza poddać w tym trybie konkretną uchwałę kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków - w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wniesienia skargi w odpowiednim terminie (por. postanowienia NSA z: 13 marca 2013 r., I OSK 404/13; 16 kwietnia 2014 r., I OZ 291/14). Podkreślić należy, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest poprzedzona jakimkolwiek rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie postępowania administracyjnego W takiej sytuacji nie obowiązują zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 k.p.a. zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem skarżąca nie może przerzucać na organ winy za niepouczenie jej o sposobie i terminie wniesienia skargi, gdyż to ona powinna podjąć działania celem uzyskania stosownych informacji w tym zakresie. Powoływanie się na brak pouczenia co do możliwości zaskarżenia uchwały i przewidzianym do tego trybie oraz terminie nie stanowi o braku winy oraz dochowaniu należytej staranności przy prowadzeniu sprawy, uprawniającym do przywrócenia terminu. Tym samym uznać należy, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie narusza przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.